当前位置:首页 > 通知公告
  • 吴江市公益性事业单位法人治理结构研究
  •      2016-2-5 9:21:00     
  • 2011年3月,中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,对新形势下事业单位改革进行了全面部署,在划分类别上,按照社会功能将事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务活动三个类别。其中提出,对面向社会提供公益服务的事业单位,今后5年要在完善法人治理结构改革方面取得较大突破。如何深刻领会、全面贯彻中央关于事业单位改革精神,按照统一部署,切实推进我市公益性事业单位法人治理结构建设,是我们需要深入研究的一大课题。

    一、公益性事业单位法人治理结构的内涵及其作用

    (一)内涵

    法人治理结构是基于委托——代理关系,形成由利益相关者组成的决策层和负责日常事务的管理层,通过权责分明的有效机制,实现对利益相关者的约束与激励。国内外法人治理结构的理论和实践都揭示,任何一种治理结构模式都体现了两个核心问题:一是建立委托——代理关系,即理(董)事会接受所有者的委托行使决策权,由理(董)事会选聘产生的执行层行使管理权(代理权),明确委托——代理关系;二是形成有效的分权制衡,即决策者、执行者(管理者)、监督者之间能够通过法人治理组织机构,建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制,这正是科学有效的法人治理结构的本质内涵。

    我们理解,公益性事业单位法人治理结构是事业单位以实现其公益性为目标,实行举办权与管理权分离,以决策层及其领导下的管理层为主要架构,由一系列激励和约束机制组成的制度安排,实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调,确保事业单位公益属性,有效解决公益服务的公平和效率问题。

    公益性事业单位需要建立法人治理结构的主要原因在于事业单位“所有权与控制权的分离”及其形成的委托——代理关系。由于事业单位的所有权属于政府机关,而事业单位的控制权属于内部管理层,因此,事业单位的所有权与控制权是相分离的。在所有权与控制权“两权分离”的情况下,就必然存在着委托——代理关系。通常,代理人很容易利用信息不对称来欺骗委托人,牟取个人或组织的私利,而这正是目前事业单位偏离公益目标的主要原因。法人治理结构的建立则有助于通过组织内部与外部的问责交代,实现委托人对代理人的激励与监督,并降低引导和监督的成本,提高引导与监督的效率,使代理人能够真正维护代表公众的委托人利益,实现社会公益的目标。

    (二)作用

    建立健全公益性事业单位法人治理结构,是推进事业单位改革的重要内容,是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施。一是可以转变政府职能,实现政事分开、管办分离。公益性事业单位建立法人治理结构,政府和举办单位通过委派理事参与决策,监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动,事业单位管理层拥有法人自主权,落实用人权、用工权和分配权,成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体,从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。二是可以加强对事业单位的监管,强化公益属性。通过建立健全法人治理结构,引入外部理事,在决策和监督中体现各方利益,能更好地规范事业单位的行为,保证其公益属性的实现。三是可以完善事业单位运行机制、提高效率。建立健全法人治理结构,政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策,可以有效实现决策的民主化和科学化;事业单位通过落实法人自主权,建立激励机制,最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性,激发内部活力。四是可以实现事业单位投入主体多元化,推进构建公益服务新格局。实现政事分开,管办分离,使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体,能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别,可以促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位行政化等问题,有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性,促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

    二、我市事业单位法人治理现状与存在的问题

    根据《事业单位管理暂行条例》和《实施细则》规定,截至目前,我市办理设立登记成为独立法人的事业单位共有390家,其中由国家机关举办的有388家,约占总数的99%;由其他组织利用国有资产举办的有2家,仅占总数的1%。这些事业单位中,除江苏盛泽医院有法人治理结构的雏形外,其余的基本上未建立法人治理结构,且事业单位的领导层普遍对事业单位法人治理结构缺乏基本的概念认识。

    (一)存在的问题

    1、决策机制缺陷

    一是事业单位法人决策权不完整。根据现行制度,事业单位没有完全独立的决策权。从纵向来看,事业单位决策权表现出多层级,可具体划分为四个等级。一般具体事务由本单位决策,业务方面比较主要的事情由举办单位决策,涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等部门决策,可能涉及面上的事项则由党委或政府决策。从横向上看,内部机构设置权由机构编制部门掌握,事业单位单位不能随意根据自己需要设置相关内部机构。人事权由组织、人事及主管部门行使,事业单位领导干部由主管部门或由组织部等有管理权限的部门任命,一般人员由组织人事部门招录。资产权管理由财政部门和主管部门掌控,事业单位没有真正意义上的法人财产权,事业单位对资产的使用权受到很多限制,须经主管部门和财政部门审核审批。二是决策代表性不强。从理论上讲,事业单位实行集体领导,民主决策,但是在实际操作中,事业单位职工在决策中不能有效发挥作用,决策层缺乏服务对象与利益相关者代表,社会各方面意思表达渠道不畅。另外,决策战略性不强,只关心眼前利益和本单位利益。三是决策形式不统一。关于事业单位法人决策形式,目前没有明确规定,实践中各单位情况不同,一些单位由主管部门党委会决策下属事业单位重大事项,一些单位由主管部门行政负责人和本单位中层领导决定重大事项,一些单位通过主管部门党政联席会议行使决策权。在具体运作中,有时各种决策形式交叉同时使用,由于决策程序形式不规范,严重影响了决策效率。

    2、执行机制行政化

    在业务执行方面,大多数事业单位的设置是整个政府行政机关的微缩,与行政机关呈一一对应关系,主要是与主管部门相应的内设机构建立稳定业务联系。主管部门下达计划、安排工作、发号施令也常常直接与事业单位对应联系,这样事实上严重削弱了事业单位作为一个整体的业务执行能力。在人事管理方面,事业单位行政负责人没有选人用人权力,没有决定人员报酬权力,形不成激励约束机制,影响执行力发挥。

    3、监督机制不健全

    目前,事业单位的决策层与执行层高度重合,没有分离,在缺乏相互独立性的利益主体之间建立起来的监督机制会趋于疲软。一方面,因为政府或者举办单位会利用自己在财富、信息、权威等方面的优势,对事业单位的行为形成支配,作出符合自己而不一定完全符合公众利益的举动。另一方面,由于现行的事业单位的行政领导一律由上级单位任命,他们主要是对上级主管单位负责,普通民众对他们根本没有很强约束力。虽然上级组织制定了一些相关的法规进行约束,但这种监督主要是从上到下实行的,在现行缺乏高透明监督机制的条件下,他们也会利用手中的权力假公济私,投机取巧,一旦出现明显的违规操作严重损害公众利益现象时,由于更换领导的权力不掌握在普通民众手中,他们会转而向上“寻求支撑”,这种现象的发生也极其容易导致权力的腐败,最终损害人民群众的根本利益。

    (二)原因分析

    事业单位法人治理及法人治理结构存在问题的原因是多方面的,归纳起来有以下几个原因:

    1、相关立法滞后

    一是体系不完善。除《民法通则》和国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定外,国务院于1998年10月颁布了《事业单位登记管理暂行条例》,第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销和监督检查提出明确要求。2005年4月国家登记管理局颁布《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,首次提出“事业单位法人治理结构”概念。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略,甚至缺失,例如没有法人治理结构的具体规定,没有法人破产的规定,法人设立条件过于简略模糊,事业单位法人定性范围不准确等等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理暂行条例》,而《暂行条例》只是行政法规,还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度。从1998年《事业单位登记管理暂行条例》确立建立事业单位法人制度以来,仅有短短十多年时间,目前条例还是“暂行”的,理论研究还不深入,人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位,没有形成良好社会氛围。

    2、事业单位法人权力没有落实到位

    尽管实行了统一的事业单位法人登记制度,但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记,只是对批准设立机关的审批事项的形式确认,无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正决策权,没有建立法人治理结构的条件和积极性。反过来,因为没有完善的法人治理结构,缺乏落实行使法人权力能力,不利于各项权利落实,二者互相影响,形成恶性循环。

    3、事业单位法人规模偏小,内在动力不足

    任何法人团体都是由人和财产组成的,这两个因素是法人的必备条件。从事业单位法人个体来看事业单位数量过多,力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少。二是事业单位资产规模小。一些事业单位没有独立账户和经费来源,没有房产证,与主管部门同在一个楼办公。据统计,我市事业单位人数在20人以上的主要是学校和医院等单位,开办资金在100万元以下的事业单位193家,占全市市属事业单位的49.5%。在规模偏小情况下,专设专门治理机构与人员,与治理结构效益而言单位成本支出过大,维护费用太高,治理结构往往被放弃。

    4、事业单位产权制度僵化

    一是投资主体单一。截至目前,我市独立法人事业单位共有390家,总开办资金208702万,其中国家机关投资举办388个,占99%,其他组织举办2个,占1%。国家机关投资总开办资金208092万,占99.7%,其他组织投资开办资金610万,占0.3%。国家是事业单位主要投资主体、所有者,产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。根据现行的《事业单位财务规则》和《事业单位国有资产管理办法》规定,事业单位一般为基层预算单位,事业单位在资产管理方面权限很少,涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批,资产所有权与管理权几乎混为一体,事业单位法人财产权无法落实到位,无法形成代理关系,产生不了专业执行层,也缺乏内部监督制衡的积极性,为解决所有者和管理者分歧的治理结构没有形成条件。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量,价值体系没有建立。产权很难流动,利用效率较低,形不成有效的竞争,事业单位缺乏社会外部压力,缺乏加强内部治理的积极性。

    5、事业单位缺乏有效的绩效考核制度

    对于企业而言,其效益的好坏可以通过利润来反映,那么作为事业单位其所从事的社会服务是非物质和无形的,很难用客观标准来衡量绩效。而就现行的事业单位绩效考核制度来说,基本上形同虚设,只要单位存在,财政就只管拨钱,从不过问绩效如何,就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神,习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言,沿用行政化的首长负责制,员工责任心不强,工作积极性不高。这些都不利于治理思想的萌生和发展。

    三、我市公益性事业单位法人治理结构模式

    结合我市实际,建立健全法人治理结构的范围,主要是面向社会提供公益服务的事业单位,重点是教育和医疗卫生事业单位,根据事业单位公益服务组织的特点和不同事业单位的具体条件,按照决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则,事业单位应逐步建立以理事会为主要架构的法人治理结构。具体可考虑按以下框架建构。

    (一)大中型公益性事业单位法人治理结构模式

    1、理事会的组成和理事的产生

    理事会作为事业单位的决策机构,负责确定事业单位的发展战略和发展规划,行使事业单位重大事项决策权。理事会对出资人负责,其成员由政府部门代表、社会人士、执行层人员等组成。理事长由出资人提名,按照干部管理权限报批或备案;其他理事由出资人履行任免程序,其中,政府部门代表由与事业单位相关的政府职能部门推荐,社会人士由行业或事业单位出资人推荐。

    2、理事会的基本职能

    审议决定本单位或下属事业单位的章程和基本管理制度,年度工作计划、工作任务、目标、绩效指标和服务标准,以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等,还有本单位章程规定的职权。政府相关职能部门应充分尊重理事会形成的决议,对已派员参与理事会的,应在决策中充分表达本部门的意见,有关重大决议事项可由事业单位在事后履行备案手续;未派员参与理事会的,有关重大决议事项由事业单位按规定报有关职能部门核准。

    3、行政执行人及其副职组成的管理层

    行政执行人是事业单位的法定代表人,负责事业单位日常工作。行政执行人可由出资人商理事会提名产生,也可由理事会通过公开招聘方式产生,但均须按照管理权限上报有关部门批准或备案。行政执行人对理事会负责,参与理事会决策,定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况,接受理事会监督。行政执行人副职由行政执行人提名,报理事会审核后按管理权限报批或备案。行政执行人副职协助行政执行人开展并对行政执行人负责。

    4、职工的民主参与

    事业单位的内部制衡更多的体现为单位职工对管理人员的制衡作用,主要是在信息沟通方面通过一定的机制影响行政负责人,使后者的行为受到内部制约。可以在管理层面设立多个小组委员会,委员会并非执行机构,而是向管理层提出建议和意见的常设机构,其宗旨在于吸收民意,维护和促进基层职工之间、基层职工与行政负责人之间的交流。通过信息横向传递和在基层职工与行政负责人之间直接传递的方式,保证行政负责人获取真实的基层信息,同时由于委员会的信息交流是公开的,对行政负责人的行为产生约束性的影响。

    5、社会监督

    一是建立决策失误追究制度。理事会违反法律法规和事业单位章程导致决策失误,致使事业单位遭受严重损失或造成严重社会后果的,参加决策的理事应承担相应的责任,但经证实在表决时曾表示异议并记录在案的,可免除责任。二是建立审计制度和绩效评估制度。审计机关依法对事业单位实施监督,分行业对事业单位进行绩效评估,其中评估标准体系由各行业主管部门会同有关部门制订,具体评估委托第三方评估机构负责。三是建立年度报告制度。事业单位要对一个计划年度运行情况进行全面系统的总结,编制年度报告,具体包括年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况、计划与目标的完成情况、主要财务状况、运作中出现的问题等等。四是建立信息公开制度。年度报告要提交给举办主体及相关部门,并在每年相对固定的时段向公众公开,接受政府机关及社会的评议。事业单位在日常运行中,也应随时通过媒体、网站等多种形式向社会公开其服务内容、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况。

    (二)小型公益性事业单位法人治理结构模式

    规模较小(一般为20人以下)的事业单位,为节约管理成本,可不设理事会,只设一名执行理事,执行理事可兼任行政负责人,同时可以不设监事会,只设一至二名监事,履行监督职责。

    四、公益性事业单位法人治理结构的实现路径

    公益性事业单位法人治理结构是内部问题,但反映了法人与所处环境的外部关系,建立有效的法人治理结构脱离不了外部环境的优化,需要内外兼治,多管齐下。针对事业单位法人目前现状,重点要从以下几个方面入手。

    (一)加快公益性事业单位法人相关立法进程

    引进先进制度在全球化时代是不可抗拒的潮流,期待公益性事业单位自觉引入先进的法人治理结构是比较困难的,通过法治力量来推进公益性事业单位法人治理结构建立应该是一种明智选择。我国现行法律、法规及规章目前还没有关于公益性事业单位法人治理结构的明确规定。鉴于法人治理结构受多方面因素制约和影响,法人治理结构能否有效发挥作用,除了治理结构本身设计是否合理,还要充分考虑外部治理环境问题。关于公益性事业单位法人治理结构的立法工作,应按照规范公益性事业单位法人主体是前提,建立现代事业产权制度是基础,形成职业管理人市场和开展适度竞争是条件,加强监管是保障的思路展开。在立法形式上应体现多层次性,以法律或法规形式作一些原则规定,以规章形式进行具体规范。在立法内容方面,应明确公益性事业单位法人治理结构本身规定,同时对公益性事业单位法人产权制度、破产制度、监管制度等均应作明确规定,形成完整的体系。

    (二)扩大公益性事业单位法人自主权

    从公益性事业单位法人治理结构改革的主体而言,法人治理结构的构建、调整与健全固然是一个重要内容,但是,从世界各国典型的公立组织治理结构模式来看,事业单位法人治理结构模式的弊端与政府相关的制度安排有很强的关联性,政府是事业单位的举办者和管理者,掌控着基本的经费和资源,政府的管理模式直接影响着这类事业单位的体制与管理。因此,要重新定位事业单位功能,推进事业单位分类改革,将履行行政和具有生产经营性质的事业单位进行分离,规范公益性质的真正意义上的事业单位。要改革事业单位设立条件,凡符合设立事业单位法人条件的应依法予以登记,承认其事业单位法人资格。要理清事业单位法人所有权与管理权关系,明确管理权具体内容,强化事业单位章程法律效用,通过章程落实事业单位法人的法人财产权,用人自主权、分配自主权等各项权利。

    (三)鼓励公益性事业单位法人适度竞争

    鼓励民间资本、社会资本投资事业单位,实现投资主体多元化,形成法人治理结构产生的经济条件。改革事业单位财务管理制度,形成事业单位服务价格体系。打破事业单位垄断局面,准许同一区域存在多家业务相同事业单位,准许事业单位跨区域开展服务活动,使事业单位之间形成适度竞争,由社会来评价事业单位业绩,由业绩来确定事业单位命运,从单一的政府控制过渡到社会选择,实现优胜劣汰,整合资源,壮大有实力的事业单位规模。有条件的事业单位法人可进行整合,在法人不变前提下,实现资源共享,优化结构布局,提高整体竞争力和效率,提高服务水平和质量。

     

    (四)加强公益性事业单位法人监督

    健全的监管体制和强有力的监管使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设,从制度上保障服务质量,防范业务风险。长期以来,事业单位业务质量缺乏统一标准,绩效评价无法有效开展,影响了国家对事业单位的监督考核。事业单位作为一种服务组织,应该分行业建立科学的事业单位绩效评价制度,使事业单位监管工作更加客观公正。鉴于目前事业单位监管职能比较分散,可考虑设置专门的监管机构,统一行使普遍意义上的监管职责。与此同时,应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责,发挥社会各界的社会监督功能。(吴江市编办供稿)


  • 友情链接:
  • 主办单位:苏州市机构编制委员会办公室    地址:苏州市姑苏区三香路998号
    Copyright © 2015-2019 www.suzhou.gov.cn All Rights Rewerved. ICP备50055250号 主办单位:苏州市机构编制委员会办公室 地址:苏州市姑苏区三香路998号