深化行政审批制度改革 加快政府职能转变
——苏州高新区行政审批制度改革的实践和思考
苏州高新区机构编制委员会办公室
党的十八提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变，激发市场活力和社会创造力。”其中，深化行政审批制度改革是推动行政体制改革、转变政府职能、简政放权的重要抓手和突破口。近年来，苏州高新区按照十八大关于行政审批制度改革的总体部署，加强统筹规划，坚持协调推进，行政审批制度改革工作取得了一定的成效。
一、高新区深化行政审批制度改革的前期实践
一是做好行政审批的“减法”。梳理并动态管理行政审批事项目录清单，精简审批事项。按照“部门自查、小组审核、协商整改、专家论证、人大审查”五个步骤对行政审批事项进行梳理，共取消、转移、调整各类行政审批事项74项。严格规范行政审批事项目录管理，适时动态调整行政审批事项目录，截至目前，共有行政审批事项77项。稳步推进相对集中行政许可权改革试点，集中审批权限。设立“一局一中心”，推进行政审批“三集中三到位”工作，起草《苏州高新区（虎丘区）相对集中行政许可权改革试点方案》并经市委市政府报省委省政府批准，对行政审批事项流程图和操作手册进行优化整合，与各部门就第一批划转事项进行沟通和对接。
二是做好优化服务的“加法”。完善并强化清单管理，亮出权力“家底”。在公布5张清单的基础上（行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、政府部门责任清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单），做好公共服务事项清单、涉审中介服务事项清单和行政事业机构清单3张清单的制定工作。加强事中事后监管服务，提升监管水平。按照“依法监管、协同推进、联合惩戒、社会共治”的原则，分类别建立事中事后监管制度，加快建立以“一表两清单、两库一平台”为主要内容的双随机抽查机制。
三是做好提升效能的“乘法”。机构编制部门并不直接服务群众和企业，其主要职责在于通过优化整合体制机制来增强行政运行效能。为此，区编办三措并举来提升政府管理和服务效能。一是完善“区政合一”体制，优化运行载体。2015年，高新区启动新一轮政府机构改革，明确了“区政合一”的管理体制。在区级层面，实施大部门制改革，通过大部门制解决职责交叉、机构重叠、多头管理等各种“顽疾”。比如，将原知识产权局的专利管理、服务业发展局的版权管理、市场监督管理局的商标管理等职责，全部划归新成立的知识产权局集中统一管理。在镇（街道）层面，推动区镇联动，科技城与东渚镇融合发展势头强劲，西部生态城与镇湖街道协调发展起步良好。二是严格机构编制管理，发挥杠杆作用。按照中央关于“各级政府机构设置限额不得突破，行政事业编制总额不得突破，本届政府任期内财政供养人员只减不增”三条“红线”要求，从严加强机构编制管理。开展事业单位“三定”工作和承担行政职能事业单位改革工作，统筹全区事业单位的空余编制。三是开展绩效管理，发挥引导作用。完善绩效管理考评体系，坚持项目化管理，推动绩效目标由粗变细；坚持载体化落实，推动机关服务创新创优；坚持数字化考核，推动绩效考评由软变硬。
二、存在的主要问题
两年多来，高新区在深化行政审批制度改革、加快政府职能转变方面取得了较好的成效，但与全面深化改革的总体要求相比，与高新区经济社会发展的迫切需要相比，仍存在较大差距，老百姓仍感到“不解渴”、“获得感”不强。可以说，这项改革是“正在进行时”，持续深化改革的任务仍很繁重。
一是政府管理理念有待进一步转变。有的部门重审批、轻监管的问题尚未根本改变，过于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够，有些行政审批事项取消后，相应的事中事后监管没有跟上；有的部门将监管缺失的原因简单的归结为人员力量不足，将深化改革片面的理解为编制和机构的增加，部门内部资源和职能的优化整合力度不够，机构编制供需矛盾较为突出；有的部门对相对集中行政许可权改革工作认识不够，不愿意打破过去体制下权力分配的格局。
二是政府职能定位有待进一步明确。深化行政审批制度改革，其要义在于厘清政府与市场、政府与社会的边界，更大程度的发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好的发挥政府的作用，但一些部门的职能定位与改革的要求仍存在较大差距。一是缺位、不到位与越位、错位并存。一些社会管理和公共服务出现“缺位”或“不到位”的现象，与此同时，一些政府部门直接干预微观经济活动的现象依然存在；二是职责交叉与监管真空同在。有的一件事情多头管理，重复执法等，老百姓称之为“十几个大盖帽，围着一顶小草帽”。与此同时，由于职责不明，不同的部门“各吹各的号，各唱各的调”，往往容易出现有利则争、无利则推的局面，尤其在一些公共监管领域，“十几个大盖帽，管不了一顶小草帽”的现象时有发生。
三是政府管理资源有待进一步整合。一方面，随着电子政务的发展，信息系统已成为行政审批的必备工具。当前，各部门都有自己的系统，甚至一个部门内部不同处室也有独立的信息系统，互不联通，形成一个个信息孤岛，一定程度上滋长了行政审批时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多的“一长四多”问题。
造成以上问题的原因很多，从客观上看，行政审批制度改革是行政体制改革的组成部分，是完善社会主义市场经济体制、处理好政府与市场关系的重要内容。目前我国市场经济体制还在不断完善中，计划经济时代形成的管理模式仍有较强大的惯性，政府改革和自身建设与全面建成小康社会、推进治理体系和治理能力现代化的要求还不适应。从主观上看，有的部门和工作人员从事业发展出发，对取消下放审批项目存在顾虑，担心不审批会出乱子。同时，简政放权直接涉及权力和利益调整，也有些部门和工作人员自觉不自觉地从现实利益出发，对应该而且能够放的一些权力不愿放，即使放也尽量放小不放大、放责不放权、放虚不放实、放内不放外。还有个别部门和工作人员长期习惯于用审批方式管理经济社会事务，在宏观管理和事中事后监管方面经验不够、能力不足、办法不多，存在不会管、不想管的问题。
三、进一步深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的工作对策措施
深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是今后一段时期内紧抓不懈的工作。必须要拿出自我革命，自我牺牲的勇气，聚焦“痛点”“难点”问题精准发力，打好行政审批制度改革攻坚战，充分激发市场活力和群众创业热情。
高新区将进一步贯彻落实中央、省市关于深化改革的决策部署，以问题为导向，切实增强深化行政审批制度改革的责任感和紧迫感，以敢啃“硬骨头”的决心，发扬“钉钉子”的精神，聚焦“痛点”、“难点”和“堵点”，不断把行政审批制度改革引向深入，提高政府管理的科学化、法治化水平。具体来说，下一步改革要重点在“简、合、通、调”四个字上下功夫。
一是“简”。按照上级关于下放和取消行政审批事项的要求，进一步精简高新区的行政审批事项，加强对政府部门权力清单、责任清单、公共服务清单、事中事后监管清单等各种清单的动态管理，及时主动向社会公开，推动政府更好依法规范履职，做到法定职责必须为、法无授权不可为，让权力在阳光下运行；在现行法律法规未作调整的情况下，大力推进并联审批和多评合一，精简审批流程和环节；稳步推进相对集中行政许可权改革试点工作，分批将分散在各职能部门的市场准入类、投资建设类和重要民生类审批事项集中到行政审批局，做到集中审批、一门受理。
二是“合”。按照打造法治政府、服务型政府的要求，努力做到阳光、高效、便民、简约政府治理，实施大部门制改革，加大部门职能、服务事项的整合归并力度，解决政府与市场边界不清，部门职责交叉等问题；进一步推动区镇融合发展，通过保留机构建制、创新运行机制的方式拓展板块的发展空间，提升综合竞争实力；稳步推进综合执法改革工作。在农业领域、交通运输领域开展部门内部综合执法体制改革，整合多支执法队伍，推进行政执法机构综合设置；在枫桥街道先行开展区域内综合执法机制创新，通过“物理整合”的方式，推动执法力量下沉，完善执法工作机制。
三是“通”。以相对集中行政许可权改革工作为契机，推动各部门之间信息和资源的互联互通，通过信息化手段优化审批流程，推动“互联网+政务”；围绕“一主七辅”事中事后监管制度体系，加快建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制；依法将民生类服务事项和部分有条件的商事审批事项下放到街道、社区和功能板块受理。同时，通过购买服务等方式，把一部分政府下沉到基层的社会管理和公共服务事项委托给社会组织承担，打通服务群众的“最后一公里”。
四是“调”。充分发挥编办作为行政体制改革领导小组办公室的统筹协调作用，协同各部门将行政审批制度改革工作向纵深推进；充分发挥机构编制管理的杠杆调节作用，积极挖潜增效，优化资源配置，保障改革工作的机构编制需要；充分发挥绩效管理的考核引导作用，加大行政审批制度改革工作和政府职能转变情况在绩效考核中的比重，提升机关部门执行力、服务力、发展力和创新力，打造为民、务实、清廉的服务型机关。
执笔人：黄敬川