乡镇撤并是我国城镇化进程的必经过程，吴江区作为长三角较为发达的地区，早在2000年就开始启动该项改革。经过五轮区划调整，所辖乡镇由原先的23个撤并到目前的8个。近年来，随着经济和社会发展，外来人口增多，社会老龄化的逐步凸显，社会管理、民生事业需求不断增多。对于镇人民政府来说，在有限的资源下，如何有效、高效地开展好镇域经济社会管理和服务工作，确保经济社会持续平稳协调发展，提出了更多的任务要求。
吴江区目前撤并镇的管理模式大体可以概括为镇人民政府统筹，办事处驻点协调配合。办事处作为镇人民政府的延伸触角，在撤并镇的社会事业管理、民生事业服务方面发挥了重要作用，是破解撤并镇管理难题的重要突破口。因此，我们通过深入调查研究，尝试从进一步明确镇办事处权责，理顺其与镇人民政府、村（社区）关系的角度，对吴江区撤并镇管理体制进行思考，以期为撤并镇的进一步发展提供制度性建议。
一、办事处设立的必要性
（一）区域管理的需要
行政区划调整后，各撤并镇的地域管辖范围大幅扩大，辖区内人口成倍增长，所辖村（社区）数量明显增多。撤并后的镇人民政府无力做到管理服务全覆盖，与中心镇距离较远的区域容易形成管理服务的空白地带，不利于区域协同发展和当地社会的稳定。因此，需要进一步分片分块管理，通过缩小管辖地域的范围来提高管理服务的效率与水平。
（二）提升基层政府管理能力和服务质量的需要
对于撤并镇来说，传统的镇人民政府—村（社区）的二级架构下的相对集中无法满足现实的管理需要，相对于数量庞大的村（社区）来说，镇人民政府太“小”、太“远”了，容易在级别层面形成真空。而办事处处于镇人民政府和村（社区）的中间层级，可以起到很好的沟通协调作用，使得撤并镇的管理架构更加合理。从为居民提供服务的角度来说，村（社区）仅仅是基层群众性自治单位，并不能代表镇人民政府行使行政管理职能，能做的多是前期的政策咨询、资料收集等工作，无法满足当地居民的行政审批等需求，中心镇区往往又距离过远，增加了居民的办事成本和时间。而办事处作为镇人民政府的派出机构，可以承担部分行政职能，很好地解决上述矛盾。
（三）农村城镇化发展的需要
随着经济的不断发展，各镇的农村城镇化水平也在不断提高，使得镇区的人口聚集度大幅增加，包括农村的青年开始到镇区居住，外来人口的大量涌入。镇区人口的大量增加主要是青年，他们大多受过良好的教育，对生活品质要求较高，因此对居住地的公共服务水平提出了新的要求。比如住宅小区化的需求，文体娱乐等公共设施的需求增加等。这些硬件设施的建设、维护需要当地政府人力、财力的保障，所在地社区无法担负起相应的职责。办事处作为镇人民政府的触角，可以及时发现当地在市政设施建设上的迫切需要，及时解决部分突发问题，保障当地居民不断增长的公共服务需求。
（四）居民自治条件不成熟局面的需要
从调研的情况来看，各地社区的一般工作重心在组织文体活动、调解邻里纠纷等，较为发达的社区会开设计生、劳动保障等服务窗口，为当地居民提供政策咨询、资料收集等服务工作。但是，从总体来看，社区作为居民自治组织，无资金、无授权，无法承担起对当地公共设施建设维护、行政服务、综合执法等职能，没有履行一定社会管理职责的权限。不同于城市社区，镇社区的面积大、人口多，并且人口素质有一定差距，靠居民自治组织来维护好当地的社会稳定发展几无可能，因此需要政府行政权力的及时介入，需要一个派驻机构来代表政府行使相关的社会管理权限。
二、吴江区撤并镇办事处概况
（一）基本情况
从机构设置来看，吴江区目前8个区（镇）共下辖17个办事处，作为镇人民政府的派出机构。其中中心镇办事处5个，分别为芦墟办事处、松陵办事处、桃源办事处、震泽办事处、平望办事处，均为副科级建制；被撤并镇办事处11个，分别为金家坝办事处、北厍办事处、横扇办事处、八坼办事处、菀坪办事处、庙港办事处、青云办事处、铜罗办事处、八都办事处、梅堰办事处、屯村办事处，均为副科级建制；另有黎里古镇保护开发管理委员会与黎里办事处合署办公，正科级建制。
从管辖范围来看，区域面积最大的69平方公里（屯村办事处），最小的29.2平方公里（铜罗办事处）；辖区内居住人口最多的5.51万人（黎里办事处），最少的3.13万人（八都办事处）。
（二）各办事处运行情况
在2008年乡镇机构改革时，区委、区政府文件（吴办发〔2008〕21号）明确办事处为镇人民政府的派出机构，副科级建制，在镇党委、政府的领导下，负责集镇和社区居民管理工作，主要涉及集镇和村（社区）的宣传、党建、民政、计划生育、司法、综治、市容市貌、环境卫生、村（居）民管理、再就业、低保申报、企业退休人员社会化管理等工作，并协助做好镇党委、政府交办的其他任务和工作。
从当前实际的运行情况来看，我区的镇辖办事处主要可以分为三类：
1.有一定的组织架构，基本承担建制镇职能
汾湖高新区（黎里镇）下属的办事处为此类的代表。其各办事处内设多个科室（黎里古镇保护开发管理委员会内设7个科室，芦墟、北厍、金家坝办事处各内设4个科室），履行对集镇及村的行政管理、行政服务职能。办事处享有较大的权限：一是在人事方面，享有村（社区）干部任免的提名权，组织村（社区）工作人员招录；二是在财政方面，建立相对独立的财政运行体系，办事处按照各项需要，分类编制年度预算，扎口上报高新区管委会决定。并且其辖区内划定的工业企业以2012年度标准为基数，上缴税收增量部分地方留成的50%作为经济服务经费，由各办事处调配使用；三是在综合管理方面，组织开展辖区内各村的“三农”工作，为辖区规模以下企业提供相关服务，负责辖区内的城市管理和环卫工作，并对城管中队、环卫中队人员配备和日常考核进行管理。
2.职能弱化，与社区工作高度重合
这类办事处分为两种情况，一种是主要为镇区面积比较小的被撤并镇，如八都、铜罗、庙港等办事处，一般只下辖1-2个社区，文件所规定的工作职能相对弱化，很多职能由镇政府相关业务部门直接履行。因此日常工作重点放在社区服务上，组织开展社区活动，调解社区一般纠纷等。因此该类办事处职能逐渐与社区重合，办事处一般除领导外，不另配工作人员。
另一种特指盛泽镇。盛泽镇2012年强镇扩权管理体制改革之后，下设的办事处全部撤销，其职能由镇（区）内设的2室8局职能机构承担，人员由镇人民政府统一调配。有关服务事务由村和社区承担。
3.办事处承担一定工作，镇人民政府派员驻点
该类办事处主要是太湖新城（松陵镇）的下辖办事处。松陵镇作为吴江区的城关镇，与其他镇相比城市化程度最高，下辖的社区最多，其松陵办事处的主要力量都在做好社区管理、服务上。该镇的横扇办事处、菀坪、八坼办事处距离镇区较远，但与汾湖高新区（黎里镇）的办事处不同，其并未承担部分建制镇的职能，而是采取建立便民服务大厅，由太湖新城（松陵镇）管委会各职能部门派员驻点的方式，着力提高其提供公共服务的水平，方便当地群众办事。派驻人员接受办事处、管委会职能部门的双重领导。
三、撤并镇办事处管理体制存在的不足
办事处作为基层镇人民政府的行政管理服务机构，为促进城乡一体化发展和民生服务事业的提升做出了巨大的贡献，但在发展的进程中也因为职能定位问题导致其作用并未完全得到发挥。
（一）功能定位不够清晰
根据区委区政府文件的定义，办事处主要承担村（社区）的宣传、民政、综合治理、村（居）民等管理服务工作。在实地调研中我们发现，办事处基本上与社区工作重合，变成一个“大社区”，或者承担了过多的镇人民政府工作，变成一个“小政府”。导致各地办事处所做工作有很大区别，办事处成了“四不像”，增加了统筹管理的难度，也给当地居民增添了困惑。
（二）管理体制不够顺畅
由于大部分办事处仅下辖1-2个社区，行政管理服务职能相继转移到了中心镇区，镇人民政府将工作任务交给办事处后，由于职能部门与办事处之间没有隶属关系，在实际工作中往往会出现协调不畅的情况。另外，还有大量农村事务直接由镇人民政府职能部门管辖，办事处对涉及到村和社区的事务需要协调时能力也十分有限，造成居民对办事处的认同度有所下降。
（三）公共服务不够快捷
有些办事处的权力有限，很多为居民提供的服务不能一次性办结，还是需要居民到镇上办理，尤其是非中心镇的办事处辖区内，在经多部门审批后，时间周期拉长，办事成本增加，群众满意度下降。此外，办事处在参与当地社会管理活动中往往处于“看得见，管不着”的尴尬地位，如对于辖区内的公用设施建设、维护，由于办事处无财权、管理权，一旦发生损坏需要维修，接到居民投诉后往往无法即时反应，而需要进一步反馈到镇人民政府职能部门，由相关职能部门组织建设、维护，导致修缮时间拖沓，居民对政府机关办事效率的满意度下降。
四、完善吴江区撤并镇办事处管理体制的建议
（一）加强社区居民委员会建设
社区居委会是当地居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但在当前的社会环境下，其依然具有一定的行政管理色彩，作为最基础的社会管理组织，是撤并镇办事处管理模式为主的重要补充。从我们的调研情况来看，许多撤并镇的社区居委会办公场所、设备都比较陈旧，人员流动性大，社区工作、活动的开展受基础条件的掣肘较大，因此首要就是要加强社区居委会的基础建设，改善社区办公环境，配强社区工作人员，适当提高薪酬待遇，减少人才流失。在社区居委会经费方面，可以通过政府购买服务的手段，将部分政府行政服务交由社区居委会完成，镇政府财政支付该服务，解决社区居委会部分自有资金来源问题，同时政府也将行政服务进一步推入了基层，达成双赢局面。对于人员有限的问题，应加强社区志愿者队伍建设。仅仅靠社区居委会工作人员无法管理好社区工作，要发挥社区居民的作用，引导社区建立志愿者服务队伍，开展治安巡防、文体活动、爱心互助等活动，提高居民对社区管理建设的参与度。
（二）推进全区公共服务标准化建设
下一步办事处的职能定位，我们认为既不能过于“机关化”，也不能过于“社区化”，而应当立足于满足当地群众的需求，在提供好公共服务（政务服务）方面做文章。要为居民提供便捷的政务服务，就要将服务力量下沉到最基层；要为居民提供高效的政务服务，服务机构就要更加扁平化。因此，综合以上两个目标，被撤并镇的公共服务建设，我们认为需要从全区的层面上予以统筹考虑。一是要在各办事处建立政务服务分中心，为区政务服务管理办公室的派出机构，打通服务力量到达的最后一公里。二是要剥离镇级政务服务职能，办事处的政务服务分中心直接隶属于区政务服务管理办公室，相关业务不再交由镇政府初审。办事处政务服务分中心的人员可由政府部门、镇抽调解决，由区政务服务办统一管理，方便群众就近办事。办事处的政务服务分中心按照服务标准化要求，能审批的当场审批，不能审批的充分利用网络信息手段，实现网上流转、审批，让数据跑路，让群众在家门口就把事情办结。
（三）提升撤并镇办事处的综合实力
经过十多年的发展，撤并镇的经济、社会环境已经发生了很大的变化，原先文件中“一刀切”地规定办事处的职能已经无法适应现实发展。从总体来看，各撤并镇办事处的建设可以分为两种情况：对于镇人民政府所在地的办事处，其机构可以进一步缩小，甚至撤销，相应职能由镇人民政府的各职能部门承担。对于远离中心镇区的办事处，应当进一步配强机构、人员、经费，提高社会管理能力，提升公共服务水平。
一方面要加强办事处综合行政管理能力。办事处承担区域内的部分社会管理、巡查工作，统筹片区和网格设置，直接负责网格化管理人员的考核，网格化人员同时受镇级职能部门的双重领导。另一方面要增加统筹协调职能，明确管辖范围。由于农村目前仍在各镇经济社会发展中占重要地位，需要镇人民政府直接统筹，因此办事处在社会管理方面建议立足于镇区社区，而在提供公共服务方面应当辐射整个撤并镇（即将村、社区一并纳入）。同时，招商、安监等经济管理领域的权限目前仍不建议下放办事处，而由镇人民政府统一规划管理。此外还应当完善办事处的机构设置，有需要的地区可以设立正股级的内设科室，规划好办事处所在地的建设。
对于办事处的财力保障方面，一方面建议应按照辖区范围、人口基数、工作职能、人员配备和各项社会事业建设需要每年制定预算，建立相对独立的财政运行体系，预算内审批权各镇人民政府应下放给办事处，确保办事处各项民生事业的正常开展，为辖区内社会管理、市政公用设施和公共服务设施的维修养护和配套建设提供稳定而持续的财力支持。
（四）加强撤并镇建设
在调研过程中我们发现，乡镇撤并后当地镇政府集中人力、财力建设中心镇，每年对中心镇市政建设的投入倾斜度较大，撤并镇的建设均较以往弱化，无法享受到资源集中利用的优势，反而在一定程度上成为了乡镇撤并的牺牲品，有的撤并镇取消公共汽车站，有的撤走邮政、电力等营业网点。市政建设落后，公共服务无法跟上，撤并镇人口逐步向中心镇汇聚，区域发展受到限制。因此，提高撤并镇的经济社会发展水平，一方面要完善撤并镇的管理体制，另一方面更要加大对撤并镇建设的投入力度。镇政府每年的重点工作规划中，应当明确要求撤并镇占有一定的比例，以加强撤并镇的建设，提供更多更好的社会服务，吸引居民回流，形成良性循环。
吴江区编办