用法治思维推进行政审批制度改革
苏州高新区机构编制委员会办公室 黄敬川
刚刚结束的党的十八届四中全会，首次以“依法治国”作为全会主题，对全面推进依法治国进行重要战略部署。法治，是推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的坚强基石和必由之路，尤其是在中国改革已进入“深水区”的今天，社会利益分化，社会矛盾交织，更需要法治来推进中国全面深化改革。习近平总书记多次强调改革必须要有法治方式和法治思维，必须在法治的框架内进行，他指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。作为依法治国和依法行政的关键之举，当前正在进行的行政审批制度改革逐步进入了“涉激流，行险滩”的阶段，这就需要我们充分发挥法治的引领和推动作用，学会运用法治思维推进行政审批制度改革工作。
一、准确理解“法治”的内涵
法治思想起源于西方的自然法学说，奠定于自然法的契约论之上。该学说从人性论出发，把自然法视为人类理性的体现，人的自然权利不可剥夺，国家起源于社会契约。所有法律和权力必须服从自然法，保护“人与生俱来的”权利是法治的根本使命。法治（ the rule of law）并不是简单指“依据法律进行治理”(the rule by law)。诚然，在奉行法治的国家，需要有民法一类的法律来调节社会关系，也需要刑法一类的法律来制裁那些违反法律甚至犯罪的人。没有这样一些法律，社会便将处于无序状态，个人的生命、财产和自由等种种权利也将缺乏保障，孟德斯鸠就称“自由是做法律所许可的一切事情的权利”。但是如果因此认为一个国家只要有一套完善的法律体系就是法治国家，那是大错特错的。
法治是和民主联系在一起的，法治最基本的价值取向在于争取民主、巩固民主。没有民主，法治就会成为一纸空文；没有法治，民主就容易蜕变为“多数人的暴政”。如果一个国家既有法可依也有法必依，但最高统治者的意志可以超越于法律之上，那么，这样的法治不过是披着合法外衣的专制或人治罢了。西方学者萨托利认为，法治保障的自由不是统治者按照自己的意志对公民施以强制的自由，而是公民免于统治者无理干涉而按照自己选择和行动的自由。法治主要是用来规范、约束政府权力的。
与“法治”一词联系在一起的是“法制”。法制指国家的法律制度，是静态的制度安排。法治是一种治国理念和方式，强调动态的运行方式。有法制并不等于有法治，法治所依之法必须合“法”，即是一种良法，具有诸如正义之类的内容。法治的原则主要表现在：法律必须是普遍的和公开的，包括正义之类的内容在内；法治的最终目的是维护人的公民权利和自由，所以必然要求限制政府行为；法律具有至高无上的地位，法律面前人人平等等。
总之，限制政府权力，保障公民权利是法治最基本的功能。而这与行政审批制度改革的目的是吻合的。毋宁说，行政审批制度改革是依法治国在行政体制改革领域的具体实践，其目的就是通过限制政府权力来释放社会活力。
二、辩证看待法治与行政审批制度改革的关系
法治与改革以及与行政审批制度改革的关系是辩证统一的。
首先，法治与行政审批制度改革是一种内在统一的关系，两者统一于建设有限政府的目标中。对法治思想家来说，主张有限政府是因为政府权力与公民权利之间存在着一种微妙的关系：一方面，政府权力对公民权利起着基本的保障作用，没有政府的社会不一定会陷入“霍布斯丛林”那种自然状态，但个人的生命、财产和自由一定会缺乏安全感；另一方面，政府权力的存在并不能使公民个人高枕无忧，恰恰相反，政府可能是公民权利的最大威胁。法治是一种建立在悲观人性论基础上的对国家权力设防的学说。但有限政府并不仅仅意味着政府权力受到宪法、法律一类的约束和限制，其另外一层含义是指政府权力存在边界或范围。通俗的说，对于政府来说，“法无授权不可为”，必须有法律的明文规定，政府才可以行使权力；对于公民和社会来说，“法无禁止皆可为”，只要法律没有明确禁止，公民就可以行使自己的权利。因此，以简政放权为旨归的行政审批制度改革，其实质就是法治政府的构建。
其次，法治与行政审批制度改革是一种相辅相成的关系。一方面，行政审批制度改革如果没有法治的保障作用，就可能会引起混乱，甚至导致已有改革成果的流失；另一方面，法治如果无法跟上行政审批制度改革的步伐，就可能成为改革的绊脚石而被废弃淘汰。通过行政审批制度改革来推行权力清单制，削减行政权力，切实划清政府和市场、社会、企业之间的关系，把权力关进制度的笼子，让权力运行受到严格的规范和制约，是建设法治国家的重要组成部分；而依法治国则是全面深化行政审批制度改革的根本方略。行政过度干预、企业无法公平竞争的难题需要用法治理念去破解。在法治的框架内处理各种矛盾和纠纷，在法治之下寻求最大共识，才能确保改革巨轮平稳前进。
当然，作为国家和社会运行发展的两种方式，法治与改革在某种程度上也存在一定的差异甚至冲突：法治作为治国之重器，以持中守正和稳定秩序为首要任务，或者说，法治重在“守”；改革作为治国之利器，以创新发展和寻求变化为重要内容，或者说，改革重在“破”。因此，法治与改革运行指向的不同以及“守”与“破”之间内在的张力决定了两者的“遭遇战”是不可避免的，甚至在一定条件下两者会发生矛盾和冲撞。对此，我们应该采取积极的态度与正确的方法来解决这一矛盾。正如习近平总书记所强调的：凡属重大改革都要于法有据。这是正确处理法治与改革关系的指导思想和基本原则，既是社会主义法治文明的改革观，又是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观。
从某种程度上说，改革开放30多年的历程，就是处理法治与改革关系的过程。30多年的理论创新与实践探索为正确处理法治与改革的关系积累了许多成功经验。比如，我国坚持法律稳定性与实践变动性的辩证统一关系，力求立法与社会主义现代化建设的实践协调一致。法律对实践经验相对成熟的、社会形成广泛共识的事物侧重具体性的规定；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的事物则侧重原则性的规定。对于在改革开放过程中发生的，用法律来规范还不具备条件的新情况，则先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待条件成熟时再上升为国家层面的法律。这些成功的经验为今天全面深化改革、推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设创造了有利条件，奠定了良好基础。
三、学会运用法治思维推进行政审批制度改革
近年来，按照国务院的统一部署和要求，全国各地先后开展本地区的行政审批制度改革工作，并把这项改革作为转变政府职能、简政放权、建设法治政府的重头戏和当头炮，并取得了明显的成效。比如，一年多来，国务院各部门已先后取消和下放7批累计632项行政审批事项，并计划一年内取消非行政许可审批事项。但是，无可讳言的是，部分地方的行政审批制度改革存在着被削减的行政审批制度以非行政许可审批的身份“复活”、“边减边增”、“先减后增”等现象，严重制约了行政审批制度改革的力度和效果。党的十八届四中全会提出，要适应经济发展新常态，深入推进依法行政，加快建设法治政府。这就要求我们在准确理解法治内涵，辩证看待法治与行政审批制度改革关系的基础上，学会运用法治思维来推进行政审批制度改革。
一是做好立法工作的协调，保障行政审批制度改革的合法性。习近平总书记曾明确指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”行政审批制度改革也必须树立法治至高无上的理念。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。在立法层面正确处理行政审批制度改革与法治的关系应该从以下几个方面入手：首先，坚持行政审批制度改革与立法相统一，以法治推进行政审批制度改革。当前，行政审批制度改革主要是以行政命令的方式自上而下推进的,这种方式虽然强制性强、见效快，但也具有波动性、随意性、临时性等弊端,有可能会发生“人在事举、人去政废”的现象。行政审批制度的改革涉及我国行政体制机制创新,政府部门利益和权力分配,影响不可谓不大。因此，需要以立法的形式将行政审批制度改革的目标、任务、程序等明确下来，充分发挥立法的引领、保障和规范作用。其次，坚持“凡属重大改革都要于法有据”