开发区引领区域经济发展，是推动经济发展的加速器，是加快城市化进程的“孵化器”。吴江经济技术开发区经过二十年开发建设和发展，在推动全区的经济社会发展中发挥了重要作用，已成为我区经济社会发展的重要力量支撑。但随着开发区规模的扩大与发展，发展空间受到限制，公共管理服务面临挑战，管理体制虽经过多次的调整，但仍难以适应开发区的全面协调、快速科学、持续健康发展的机制保障要求，亟需进一步深化改革。为此，我们组织了广泛的专题调研，旨在总结当前，查找问题，破除制约开发区发展的体制机制障碍，探索管理体制创新的新途径新模式。
一、吴江经济技术开发区基本情况
（一）经济社会发展基本情况
吴江经济技术开发区于1993年被省政府批准成为江苏省首批13个省级开发区之一，2004年成为首批国家信息产业基地成员单位，2005年被国家信息产业部确定为首批“国家显示器件产业园”，2010年11月，经国务院批准升级为国家级经济技术开发区。2011年1月份，被人民网评为“中国十大活力开发区”，7月在深圳举行的第二届中国城市科学发展高层论坛上，吴江经济技术开发区又被评为“中国最具投资吸引力开发区”。目前，开发区规划控制面积176平方公里，工业开发面积83平方公里。下辖23个村、6个社区，户籍人口约4.5万人，外来人口约20万人。开发区内建有日资工业园、韩资工业园、精细化工产业园、科技创业园等特色园区，现有企业1000多家，2012年完成地区生产总值271.1亿元，工业开票销售收1217亿元，公共财政预算收26.7亿元，全社会固定资产投入120.3亿元，实现进出口总额166亿美元，出口加工区进出口总额跻身全国十强。
（二）管理体制基本情况
吴江经济技术开发区党工委和管委会分别为吴江区委区政府的派出机构，统一领导和管理开发区内党的建设和经济社会管理事务。在机构设置上采用单一的开发区管理机构，内设9个职能机构，分别为：党政办公室、招商局、建设局、财政局、组织人事劳动局（与非公企业党委合署办公）、经济发展局（科技创业局）、农村发展局（与农村党委合署办公）、社会事业局、出口加工区管理局，开发区党工委管委会人员编制74名。开发区下属事业单位16个，事业编制总数136名。
二、面临的主要问题
吴江经济技术开发区成立20年来，区域经济迅速发展，城市化进程基本到位，但是社会公共管理服务面出现许多新情况新问题，暴露出职能定位不清晰、管理机构法律地位不明确、职能权限不到位等问题，主要表现在以下几方面。
（一）职能定位不清
吴江经济技术开发区建立初期的主要职能是土地开发、招商引资、企业服务等经济工作，但随着开发区的区域面积不断扩大，人口不断增加，社会事务管理服务任务越来越重，既要管理服务城市居民和外来人口，还要管理服务农村人口，尤其是社区文化教育、劳动就业、社会保障、卫生环境、社会治安等社会性工作更加凸显，导致管理服务职能延伸，管理链条拉长，财政负担增大，精干、高效的管理架构面临膨胀的压力。开发区管理体制已呈现出明显的行政化趋势，包揽了一级政府的工作职能，和其他行政区一样，参加统一开展的各种社会活动和会议，承担大量的社会管理事务，导致开发区管理机构工作压力大，精力难集中，矛盾积压多，群众意见大。虽然开发区基本上按照一级政府的管理框架在运行，但随着社会发展进步，群众民主参与意识增强，由于体制机制的缺陷，群众的诉求难以通过相应渠道反映，参政议政的要求难以得到满足，上级的精神也缺少一种宣传的渠道，无法保证政令畅通，权力行使、资金使用、重大决策等也缺少必要的监督机制。
（二）行政主体地位不明确
吴江经济技术开发区管委会作为吴江区政府的派出机构，不是一级政府，不具有完全的行政主体资格。由于没有对开发区管理机构的法律地位和职能予以明确的上位法，导致开发区行政主体地位得不到有力的法律保障,使开发区在依法行政、社会管理和办事效率等方面受到了限制，对依法行政的后果产生质疑。比如说，劳动者发生争议需要申请劳动争议仲裁时，仍需向吴江劳动争议仲裁委员会申请，再由吴江劳动争议仲裁委员会指定开发区劳动争议仲裁员进行调解和仲裁。
（三）行政执法处境尴尬
由于吴江经济技术开发区的行政主体资格还没有明确的立法界定，致使其行政主体地位一直备受质疑，不能建立强有力的行政执法体系，因而在行政执法中处境尴尬：一方面需要行使大量的行政职权；另一方面因为没有合法的授权，只能依靠政府委托授权解决执法问题，导致主体不清晰，矛盾难化解；行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障，与其他政府部门产生权力冲突，实施行政行为时遭遇无权的困境，致使一些违法事项得不到及时有效的处置。比如说在环保、乱搭乱建等监管方面，开发区虽然在第一时间发现了有关违法行为，但由于没有直接执法权，导致没有及时有效的采取相关强制措施，从而降低了行政效率。
（四）管理权限授权不够
随着城市规模和经济规模的逐步扩大，吴江经济技术开发区实质上已经担负了一级政府的管理职能，工作中虽采取多种形式放权或简化办事程序，但在具体运作中相当一部分权限受到制约，开发区政策和体制优势难以充分发挥。根据吴江经济技术开发区统计数据显示，截至目前，开发区涉及到的22项审批权限中有13项受制于区级部门有关政策条文，需要报区级相关部门审批，内容包括规划编制、拆迁补偿及安置、环保预审、建设工程项目的施工许可、安监、质监手续等。
三、创新管理体制的建议
（一）明确主体地位
要明确开发区管理机构的法律地位，必须从国家层面推进开发区法律体系建设。尽快制定一部统一的开发区法，实现立法授权到位。同时，省级层面在遵循宪法、法律、行政法规的前提下，制定符合开发区实际的地方性法规。要从法律上界定开发区管委会的行政主体地位和行政执法资格，保障其对开发区的统一领导和管理的权利，明确开发区的组织管理体系，主要管理职能、权限以及发展的政策，以确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。另外，还应建立相关的人大和政协机构。
（二）转化为行政区管理体制
随着开发区范围逐步扩大，功能日益完善，建议将开发区从准政府（派出机构）向行政区政府过渡，建立开发区行政区，相应扩大行政区范围。同时建立开发区区委、人大、政府、政协，赋予更大的自主发展权和管理权，这样可以避免执法主体的不合法问题，也可以解决人大、政协等机构的设置问题。同时，对提高社会管理和公共服务能力，提高工作效率和城市竞争力起到体制机制保障作用。以上直接过渡为行政区的做法，对上争取难度较大，但却是吴江经济技术开发区发展的主要方向。
（三）实行区区合一管理体制
2002年苏州高新区调整管理模式，将高新区与虎丘区职能合并，实行开发区与行政区合一，采取开发区与行政区一套人马，多块牌子的管理体制，拓展了开发区的发展空间，提升了开发区的社会管理水平。就吴江经济技术开发区而言，可实行与吴江区合一管理体制，在争取副厅级建制的基础上（可学习苏州国家历史文化名城保护区党工委管委会与姑苏区党委政府区区合一管理体制的做法），重新设置工作部门。但我们认为，目前采取区区合一管理体制，可能面临区划的重新调整、工作部门的重新设置、人员的重新调配使用、功能区的重新划分等等，实行起来可能时间长、难度大。
（四）实行区政合一管理体制
随着开发区的壮大，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，建议对现有行政区划进行调整，以开发区为龙头，通过与周边乡镇整合，实行统一开发和管理。根据区委十二届九次全体（扩大）会议提出的吴江经济技术开发区要深入推进产业结构调整、大幅提升区域城市功能，同里镇要拓宽视野，全方位扩大世界影响力等有关精神，结合吴江经济技术开发区和同里镇的实际情况，参照汾湖高新区的做法和现阶段操作的可行性，建议将吴江经济技术开发区与同里镇实行“区政合一”管理体制，实行六个统一，即统一审批权限、统一规划建设、统一经济发展、统一财政结算、统一组织人事管理、统一社会公共事务管理，从而形成资源共享、优势互补的规模效应。实行区政合一管理体制，一是有利于协调开发区与同里镇之间的关系，进行统一规划和统筹发展。通过区镇整合，重新进行功能区定位，整体考量现代高新技术产业、传统加工产业、服务外包产业、总部经济区、旅游休闲区、现代农业开发区、休闲服务区等功能区域的分布定位，为发展提供空间。二是有利于进行统一招商引资，更好地提高区域内经济社会发展的活力，促进企业转型升级。三是有利于集中力量保护古镇和发展壮大旅游、农业等产业。可以针对性地引进相关旅游开发、保护资本，对同里镇的旅游进行更完善的规划和开发，引进高技术农业开发企业，形成现代农业的集群优势。四是有利于对区域内社会管理和社会服务的整体性规划和衔接，合理配置各种资源，确保广大人民群众享受经济社会发展的成果。另外，区级机关部门要统一思想，可参照盛泽镇行政管理体制改革中的做法，加大对其的权限下放力度，从而提升其社会管理和公共服务能力，增强其发展的内生动力。
（五）采取区与办事处共同管理模式
由于开发区人口的增长，给社会公共管理服务带来巨大压力，为提高开发区的管理水平，在开发区区域内设立一个或多个街道办事处，为吴江区政府的派出机构，委托开发区管理。开发区主要负责招商引资、开发建设、财政、人事等工作，而区域内的教育、卫生、文化、民政、计生、农村、社会管理等工作由街道办事处负责。根据职能分工，设立街道办事处，涉及区域的划分，由民政部门具体负责制定方案和上报工作。但我们认为对上争取的时间可能比较长，且区域的重新划分涉及到多个乡镇，沟通协调工作也比较困难。
另外，开发区要按照市场经济规律办事，改革调整行政职能，切实转变工作职能和行政方式，从以往习惯于管理微观经济活动转到更多地注重宏观层面的管理，减少审批事项和审批环节，强化政策导向、综合执法和公共秩序的监督管理，把资源配置的事交给市场，把生产经营权交给企业，把社会服务的事交给事业单位和社会组织，使开发区从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务，使开发区真正实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的建设目标。
（吴江区组织部副部长、编办主任 高继红）