江苏省经济发达镇行政管理体制改革相关问题研究

苏州市编办-苏州大学公共管理学院

    城乡统筹管理模式是贯彻科学发展观、构建和谐社会的必然途径；政府作为主导与推动者，扮演着关键角色。镇级政府作为国家五级政权的最底层，是执行城乡一体化发展战略的责任主体，“权力小、活力弱、效率低”是其组织结构的基本特征，现有的乡镇行政管理体制运行机制和权责配置已不适应乡镇在助推城乡经济社会一体化发展的要求，制约了区域经济发展。为适应客观环境变化的新要求，就必须把政府内部治理资源进行再配置，也就是说，依托经济发达镇雄厚的经济资源优势，改革经济发达镇行政管理体制，整合政府内部资源，打造既不同于县级政府也不同于传统农业镇的新型基层政权，形成体制资源优势，助推城乡统筹发展，这是我省（尤其是苏南）统筹城乡一体化发展进程中的战略选择。

    经济发达镇行政管理体制改革是我国基层行政管理体制改革的重要内容，在城乡一体化的大背景下，经济发达镇行政管理体制需要面对三个方面的挑战：一是城乡一体化公共服务供给的挑战。经济发达镇政府必须把公共服务放在首要位置，要克服城乡公共服务供给的差异化、分割化。二是城乡一体化公共管理的挑战。推进经济发达镇政府“大部门制”改革，要克服城乡公共管理的职能交叉、多头管理、条块分割困境。三是城乡区域一体化发展的挑战。扩大镇域发展自主权，要克服经济发达镇在区域发展中的“车大马小”、“脚大鞋小”的问题。随着我省城镇化进程的快速推进，部分乡镇经济迅速发展，这一系列的挑战和问题也迅速成为我省行政管理体制改革实践和理论研究的热点和重点。

    2012年，党的十八大报告突出了乡镇行政体制改革，明确了乡镇行政体制改革在我国行政体制改革整体布局中的重要地位，也是城镇化战略的重要一环。2004年，国家发改委先后分两批共确定了270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等部门联合下发通知，明确在13个省的25个经济发达镇进行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，江苏省有4个镇入选。同年，根据“镇一级改革要加大力度,省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏省又选择了16个经济发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。围绕经济发达镇所面临的一系列挑战和困境，江苏省做了多方面探索，特别在构建与统筹城乡一体化相适应的经济发达镇行政管理体制方面大胆试验，积累了经验和教训，取得了一定成效，并得到中央的肯定。因此，课题组以江苏省20个改革试点镇为对象，旨在通过学理和实证分析以归纳与综合经济发达镇行政管理体制改革的“江苏经验”，为江苏省下一步经济发达镇行政管理体制改革扩面工作提供参考。

一、经济发达镇的内涵

    何为经济发达镇？经济发达镇的度是什么？下面我们结合调研试点镇的有关数据来阐述。

    我们对苏州市5个试点镇进行了调研。具体为：吴江市盛泽镇（国家级）、昆山市张浦镇（国家级）、张家港市凤凰镇、太仓市沙溪镇、常熟市梅李镇。各试点镇自然、社会、经济情况的数据如下：

    从数据中我们不难发现试点镇普遍具有辖区面积大、人口规模大、经济总量大、人均GDP绝对值及占所属县市的比例高（除城关镇外）等几个特点。通过调研我们也发现，各发达镇的产业特征鲜明、产业集聚度较高，如盛泽镇的丝绸纺织业、张浦镇的电子、模具制造业，凤凰镇的精细化工、现代农业等，都具备较大规模和较高的集聚度。因此，我们认为：经济发达镇是指具有一定规模人口，工业化、城镇化水平高、公共财政及人均收入处于较高水平，属于当地行政、经济和文化副中心，对周边具有一定辐射影响，并引领区域产业、文化、生态发展走向的新型城市群。经济发达镇可以通过以下几个度来判断：

    一是综合实力强，居民生活水平较高。经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，苏南地区经济发达镇的GDP普遍能够达到几十亿元、甚至上百亿元。这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，农业人口已基本实现市民化，工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于周边地区高出很多。

    二是人口规模大，流动人口集聚水平较高。经济发达镇的产业规模决定了其集聚了大量的劳动人口，形成了一个密集的人口区域群。在这些数量巨大的人口群中，外来人口群占了很大一部分，而且流动人口群的规模会随着产业的兴衰而变化。例如盛泽镇的常驻人口30万，户籍人口才13.3万，外来流动人口多达16.7万人，已大大超过了本地人口数。“人口红利”是这些镇发展的源泉。

    三是产业布局优，经济发展整体水平较高。经济发达镇由于具有区位、资源优势和发展潜力，在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。其中，有的镇是与中心城市园区和大型重点企业相配套的现代制造业，有的是就业带动力强的服务业和都市型工业乃至总部经济，还有的以特色生态、旅游和文化资源为载体，发展以旅游休闲、文化创意、生态农业为主的乡村绿色旅游。经济发达镇的主导产业都是高于农业产业形态的高端产业。

    四是城镇建设快，公共基础设施水平较高。由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇在基础设施建设方面也进入了快速发展阶段。无论是道路、供排水设施、电力、燃气、通讯等管线管网设施，还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施，其规模、类型、水平都要远远高于周边地区。

    五是协调发展好，区域辐射带动水平较高。我们调研的试点镇经济总量占所属县市的比重普遍较高，经济发展迅猛，工业化水平、城镇化水平和产业规模都超过周边乡镇，其辖区内的很多产业均处于领跑水平，经济发展与文化建设、社会建设、生态建设相对比较协调，对周边镇村经济发展、产业链配套、基础设施建设等均起到了集聚辐射和带动联动效应，在促进区域经济社会中具有较强的引领和推动作用。

    我省已经进入了数字化城市的发展阶段，也是培育、形成城乡经济社会一体化新格局的关键窗口期。地处城乡之间的经济发达镇既可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带，也是城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的责任，是我省城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点，是产业集聚集约发展的新增长极，也是实现城乡基本公共服务均等化的重要载体。

    经济发达镇的出现，改变了传统县域经济发展的单一格局，使县域经济的发展呈现出多元态势，对区域城市空间结构的形成和发展有着重要影响。随着城市化的不断推进，经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强。经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程，符合社会主义市场经济发展的方向，也符合城镇化建设的总体战略。

二、原有行政管理体制对发达镇的掣肘

    现行乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的。随着镇级经济的发展、多镇合并、人口集聚、产业提升，传统乡镇行政管理体制在基建、户籍、土地、财税资金、行政服务、综合执法等方面无法全面适应行政管理要求，使得经济发达镇在“责任大、权力小、功能弱”的环境中运行，制约了经济社会的发展和管理。我们归纳了四个方面：

    制约之一，管理体制上的“车大马小”。伴随城市化战略的快速推进，一些乡镇经济快速发展，人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面出现了许多新情况新问题，影响和制约了经济发达镇的经济社会建设的进一步发展。在管理范围上，因发达镇往往由原先几个乡镇合并而成，社会管理面比原来扩大几倍，而管理机制仍然沿袭原有的模式，管理队伍的建设滞后于社会管理半径的延伸，使得镇域的社会管控压力明显增大。在管理职责上，随着城镇化步伐不断加快，原先偏重于农业经济、工业经济为主的管理职能逐步[y1] 弱化，而发展新兴产业、推进现代城镇建设、加强社会管理、加强生态建设、改善和发展民生、促进社会和谐等方面的任务日益繁重，原有的管理职能和内容已不能有效统领和覆盖发展中出现的新情况新问题，需要有合理科学的管理体制及其相应职能进行弥补和完善。 在管理人才上，一方面经济发达镇的管理服务职能不断细化，需要不断充实和吸引人才特别是高层次人才，但另一方面，由于镇级机构建制规格、管理幅度、发展空间的局限性，对优秀人才的吸引力相对偏弱，即使招得进来也不易留住。

    制约之二，机构配置上的“大人穿小衣”。《宪法》和《组织法》对乡镇政府职能作了规定，行政法规、部门规章、地方性法规对乡镇职能也进行了补充规定。这是就全国普遍乡镇而言的。而江苏目前的现状是，经济发达镇大都毗邻大中城市，经济总量、产业规模、人口规模、城镇规模都超过了内地一些县级市、地级市水平，经济社会管理职能已不亚于一个中等城市。随着城镇化和现代化进程的持续推进，发达镇的管理领域又在不断扩大和细化，其所承担的管理职能与原有的管理机构普遍存在“大人穿小衣”的不对称现象，束缚了发达镇发展能量的进一步释放和发展能级的进一步提升。另外，由于各级政府之间普遍存在着组织架构上的趋同性，经济发达镇政府在内部结构设置、组织行为上都受到了上级政府和周边乡镇的影响。这种体制设置又使得经济发达镇政府在机构与职能设置上缺乏自主性，缺乏符合自身发展的特色性体制设计，亟需创新体制机制，建立相应的建制机构和建制层级，理顺职责关系，为发达镇履职尽责搭建舞台、增添“正能量”。

    制约之三，权限关系上的“线强块弱”。上下级政府在机构设计上保持相对一致是中央集权的体制体现，也是计划经济体制必然产物。“条块”关系致使经济发达镇权力不完整，上级分割并削弱了镇级政府管理本区域事务的权力和能力，镇级政府缺乏统一、集中的权力来履行职责。目前，税务、工商、规划、土地、交通、安监、公安、法检等部门都实行垂直管理，更加剧了乡镇块上自主权小、调控力弱的状况。镇级政府工作的综合性，客观上需要各级职能部门的配合，但独立的“条条”利益使得各项工作协调困难，运行成本增大。财权与事权不一致的矛盾尤为突出。从1994年开始，我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇和县之间的财税分成不平衡，尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元，但是其中的绝大部分要上交到县，而县在下拨时往往立足于整个县域的综合考虑，这样就使经济发达镇自身可支配能力收入偏低。这不仅制约了发达镇重大基础设施的建设和社会公益事业发展的需求，而且限制了发达镇自我增长机制的形成完善和经济社会的持续稳定发展。权责不一的矛盾也比较突出。发达镇因体量[y3] 大，承担了县域范围内较多的公共服务和社会管理任务，但执法管理权却在县级，比如食卫监管、安全生产监管等。一旦出现重大事故，责任追究到政府，镇级政府会因没有合法的管理手段而“替人挨过”。

    制约之四，公共服务上的“能力滞后”。加强社会管理和公共服务，造福于民，是[y5] 乡镇政府职责所在。按照公共财政的要求框定政府职责，让乡镇政府从生产经营活动中退出，从根本上削除乡镇政府包揽过多、干预过多的格局，使乡镇干部集中精力为广大农民提供更多公共服务，提供更多的行政、科技、教育、医疗、卫生、体育、文化、娱乐等基本公共产品是现代新型乡镇发展的阶段性目标。而现阶段，乡镇政府，特别是经济发达镇政府职能存在的问题主要表现在以下几个方面：一是政府职能与全面履职要求不能完全适应。经济发展、社会管理和公共服务是乡镇政府职能的有机整体。而在目前，许多发达镇对于经济发展相当重视，而对发展社会事业和提供公共服务存在一定程度的忽视，结果是镇级公共产品短缺，社会事业发展和社会公共服务滞后于经济的发展。二是政府职能与社会管理要求不能完全适应。在经济发达镇发展经济的过程中，政府通过直接参与微观经济活动，促进了区域经济的发展，经济发达镇政府将自己作为市场主体，直接参与、经营微观经济活动，忙于实体建设。随着经济发达镇市场化、工业化、城镇化的推进，社会经济环境发生了深刻变化。一方面，农村社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，农村社会管理方面出现了一系列新需求；另一方面，农村经济和社会发展不协调的问题己经显现。现行的社会管理体制、机制不能很好地适应转型期农村社会管理服务的需要。三是政府职能与法治建设要求不能完全适应。发展社会主义民主政治是全面建设小康社会的重要目标，在经济社会转型发展的新阶段，需要更高要求的基层政府民主行政和依法行政，更好地服务基层、服务群众。但在处理政府履职与法治建设的关系中，也不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，一些乡镇干部依法行政观念仍然比较淡薄，依法行政的能力和水平也不高。这也是经济发达镇在推进行政管理体制改革、更好履行政府职责时必须面对的问题。

    通过以上制约因素的分析，我们可以得出这样的结论：一是原有的行政管理体制已不能完全适应江苏经济发达镇持续快速健康发展的需要。二是根据经济基础决定上层建筑的关系，在镇域经济进入“发达”或“相对发达”阶段，推进镇级政府行政管理体制改革势在必然，也是必定要经过的过程。三是江苏作为全国经济大省和率先向基本实现现代化迈进的地区，更有必要在发达镇行政管理体制上加大改革创新力度，走出一条既符合改革趋势又符合发展需要的创新之路。

三、经济发达镇行政管理体制改革的可能性

    近年来，中央到地方推行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，政策初衷是为今后全国范围内乡镇行政管理体制改革全面铺开而进行探索。江苏作为改革开放排头兵，在中央整体政策部署的基础上，根据“镇一级改革要加大力度,省里要扩大试点范围”的精神，扩大和深化了经济发达镇行政管理体制改革试点工作。那么，本轮“强镇扩权”的乡镇行政体制改革为何选择从经济发达镇开始？江苏何以能扩大和深化经济发达镇行政管理体制改革？项目组经过调研和分析认为，经济发达镇既对行政管理体制改革提出了内在要求，又提供了支撑。江苏乡镇强大的经济资源优势、改革开放以来不断积累的改革经验、开放而先进的意识理念、相对高素质的人力资源队伍和不断发育壮大的社会组织等诸多有利因素，使得在江苏率先扩大和深化经济发达镇行政管理体制改革成为可能。

    （一）基础条件：经济发达镇雄厚的经济资源优势。经济发达镇的发展对行政管理体制改革提出了内在要求，要求通过体制创新以实现治理绩效的提升，而与之相伴随的是创新不得不面对的变革成本，这就需要经济技术的迅速发展来为改革提供相应的物质支持和技术保障。就江苏本次改革试点的经济发达镇而言，20个试点镇从全省956个乡镇中脱颖而出，近年来在经济总量、人口数量、辖区面积、城镇化水平等方面量质齐飞、快速发展，形成经济综合实力较强、城镇化水平较高、人口规模较大、二三产业发达、聚集人口多、城镇化水平高、公共事业和基础设施完善的镇域中心经济体。这些经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP能够达到几十亿元、甚至几百亿元。雄厚的经济实力和较高的人民生活水平构成了改革所必需的外部保障。此外，经济发达镇财政收入逐年递增，部分经济发达镇的全口径财政收入甚至达到几十亿，充盈而良好的财政收入状况为改革提供了最直接的经济支持。

    （二）前提条件：开放而先进的精神理念。精神理念是行动的先导。长期以来，江苏在阔步改革开放实践历程中，不断冲破妨碍发展的观念，破除束缚发展的旧习，革除影响发展的弊端，取得了辉煌的发展成就。其原因，是江苏人在改革开放的实践中不断锤炼和提升开放而先进的精神理念。开放促进改革，开放推动创新。通过多年实践，江苏已然形成浓厚的鼓励创新的文化氛围和政策环境，从而也有利于推动各领域更深更广的创新。正是这种开放、先进的精神理念，江苏在本轮改革试点中才能明确提出“镇一级改革要加大力度,省里要扩大试点范围”的要求，扩大并深入推进经济发达镇行政管理体制改革。

    （三）经验保障：前一轮乡镇改革经验积淀。江苏始终是改革和发展的先行军，无论是在发展的理念、道路、改革创新的步伐方面一直走在全国前列。上世纪八十年来以来，江苏先后多次尝试和推进乡镇体制改革和创新，积累了丰厚的改革经验。尤其在最近一轮农村税费改革后，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革，江苏更是一马当先，不论是在改革的广度还是改革的深度上都在全国率先一步。资料显示，截止2011年12月，江苏乡镇总数由1998年的1974个减少为956个，撤并率51.5%，居全国之首。江苏在这一轮大规模的乡镇体制改革中，既取得了不少成就和突破，也吸取了大量的经验教训，从而也为本轮经济发达镇体制改革提供了诸多最鲜活直接的经验支撑和保障。

    （四）有利因素：人力资源的相对高素质和社会组织的不断发育成长。人才是推进改革的第一要素、第一资本、第一资源。伴随经济高速发展和产业结构升级换代，经济发达镇的要素聚集效应越来越强，大量高素质的人力资源大军不断涌入，为推动经济发达镇改革提供了丰厚的人力保障。社会的加速转型和变迁，使经济发达镇镇域范围内社会组织发展势头迅猛。例如，截止2012年，苏州市登记在册的人力资源中介类社会组织已达到170多家，这类社会组织的逐步兴起壮大，一定程度上有效分担了政府治理职能，同时也提出诸多体制改革的要求，促使政府加快体制改革、加速与社会无缝对接，形成多元参与、合作共治、充满活力的基层社会管理格局。总之，充裕的人才资源和不断发育成长的社会组织构成了助推经济发达镇改革有利因素。

四、江苏经济发达镇行政管理体制改革的实践与创新

    江苏自2010年以来，经过3年的努力，苏南地区经济发达镇在试点的实践中，围绕“强镇”不放松，突重点，各项改革顺利推进。第一，以强镇扩权为重点，推进权力下放和承接。针对经济发达镇有近千项事项需要上级审批，程序繁琐，效率低，本次改革贯彻扩权强镇思路，按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限，增强试点镇发展的内生动力。同时，在试点镇权力承接工作方面做到“四个落实”，即落实组织领导、落实方案部署、落实稽查考核、落实责任到位，全方位确保权力下放和承接无缝化。第二，以简政强镇为重点，推进政府机构改革。苏南地区经济发达镇在探索行政构改革方面，着力探索建立新型基层政府管理架构，总体要求实现综合扁平化，即按照机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的要求，优化试点镇组织结构，镇级内设职能机构设置在10个以内，镇所属事业单位机构不实际运转，人员机关事业统筹使用。各改革试点镇力以“小、精、强”的政府组织机构取代传统的“大、全、弱”的乡镇政府组织机构。第三，以优员强镇为重点，推进人事制度改革。本次改革，各经济发达镇高度重视人才资源的开发和利用，加强基层行政管理人员的优化，对人员实行统一使用、分类管理，确保拥有一支符合城乡统筹发展需求的、以服务为导向的队伍。第四，以增效强镇为重点，推进管理机制和流程的优化创新。试点镇在试行新体制的同时，积极探索建立与之相应的工作机制和运行机制，包括内部各部门之间协调机制、与上级有关部门的协商机制和相关监督机制等。同时，健全县（市、区）镇两级协调运转的工作机制，以求实现职能部门与试点镇之间的工作衔接。到2012年年底，苏南、苏中几个发达镇已全部按省下发的《改革方案》进行了改革推进，大部分乡镇已完成《实施方案》的制定，苏州市5个省级以上发达镇已全部实施到位，机构设置、机构职能、领导职数、人员编制等内容已全部确定，扁平高效的新型的镇级政府已开始试运行。

    江苏经济发达镇的行政管理体制改革，尽管在改革的方法方式、时间进度上存在差异，但在全省改革指导意见的指导下，改革的目标任务和内容要求基本上做到了统一、规范，呈现出一些共性特征。已经实施改革或正在进行改革的发达镇不同程度地取得了一些进展和成效：

    一是条线权力下放到位，综合执法功能稳步提升。本次改革，按照能放就放的原则，多项条线管理权限下放到位。如昆山张浦镇下放665项，张家港凤凰镇下放401项，吴江盛泽镇下放320项，全省20个试点镇共下放权限近5000项，每镇平均近250项。县级政府下放给试点镇的权力主要有经济社会管理类以及公共服务类两大类，包括城建、管理和服务相关的各项县级审批权、许可权、处罚权等行政权力。这两大类别的执法权和行政审批权力下放，实现了“赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限”的要求，增强了基层政府的办事能力。江苏本轮经济发达镇改革试点中，按照“一级政府、一级财政”的原则，针对性的扩大镇级政府财政自主权，探索建立完善财税共享激励机制和财政转移支付机制，如苏州实行“分类管理、核定基数、超收分成、专项奖励”的财政管理体制，同时对发达镇重点项目、基础设施和重要社会事业功能设施给予重点扶持。这些财政改革举措为试点镇后续发展提供了动力。在权力承接载体设置上，江苏还统一部署经济发达镇综合执法局的机构设置，有效承接和组合相关执法权限，解决多头执法、重复执法难题，优化执法方式，实现相关执法工作有效有序。

    二是公共服务扩面提质，“窗口”效应初步显现。江苏经济发达镇行政体制改革基本目标是以服务型政府统领各项政府改革、探索建立有利于统筹城乡发展的新型行政管理体制，因而公共服务导向是改革的根本落脚点和归宿。经济发达镇在本次试点改革中，通过整合行政资源，增强经济发达镇社会管理和公共服务能力。苏南地区发达镇按照统一部署，各镇均组建了便民服务中心（或行政服务局），将服务重点、服务内容、服务力量向“窗口”部门倾斜，使百姓与政府对接，实现综合化管理和优质服务。“窗口”化服务规范了办事程序和流程，办事手续由繁变简，办事程序由暗变明，办事速度由慢变快，统一办事平台和公共服务窗口，实现了行政资源的重组和优化，民众办理各类事项时，普遍认可从过去的“进机关求人办事”变为“进中心享受服务”这一根本转变。一系列便民举措使服务对象享受公共服务量质齐升，“窗口”效应显现，改革让老百姓实实在在得到实惠。

    三是机构设置综合精干，行政管理机制优化运行。江苏经济发达镇试点改革中，紧紧围绕提高效能的目标，理顺条线管理机构与镇的关系，探索建立新型基层政府管理架构。改革后经济发达镇内设机构不超过10个，镇以下不再设立“七站八所”等办事或派出机构，也不简单复制现有县级政府的管理模式，而是实行宽职能、少机构、高效能的“大部门”式组织架构。试点镇通过建立精干高效的综合决策部门、方便群众的综合服务部门、协调统一的综合执行部门，保障机构设置精干高效。苏州5个试点镇一般设8-10个办、局，均为科级建制，按照县级管理权限承担经济社会管理主要职能，同时按照有关法律和章程，设置人大、纪委、人武部和群团工作机构。镇以上部门设在发达镇的其他事业机构原则上由镇来管理，镇原所属事业单位及编制予以保留但不实际运转，以此来实现行政管理资源的优化、高效、快捷。

    四是镇级政府职能定位清晰，职能转变步伐不断加快。经济发达镇行政管理体制改革试点工作不是简单的人员高配、机构升格，而是对基层行政管理体制机制的整体设计、重构创新。其中，职能的合理界定和科学转变是核心。通过深化改革，科学合理界定经济发达镇政府职能，实现了经济发达镇政府职能重心的加快转变，由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心逐渐向“创新管理体制、加强社会管理、强化公共服务、增强发展活力”为重心的职能定位转变，在强调经济管理职能的同时，着力强化了对社会管理、公共服务职能的定位，从而使经济发达镇作为一级政府的职能体系更加完备，职能定位更加清晰，更能符合和适应统筹城乡发展的需要和经济发达镇的实际情况。

五、经济发达镇行政管理体制改革中面临的现实问题和矛盾

    江苏的经济发达镇行政管理体制改革试点工作，总体上进展比较顺利，走在了全国的前列，无论是面上还是点上都有不少成功做法值得深入总结和研究。但改革本身就是一项探索性工作，又加试点工作没有成熟的经验可供借鉴，在试点工作中难免会遇到一些现实困难和现实问题，也会生发出一些新情况新矛盾。正确认识和及时解决这些矛盾和问题，是改革试点的题中之义，也是后续深化改革的工作前提。

    （一）权限下放中的规范问题。主要表现在：一是下放权限的综合性、权威性有待加强。权力下放后，经济发达镇应享有比原来更多、更大经济管理权限和部分社会管理自主权和执行权限，但政策落实的衔接和配套，如组织配套、人事配套等不健全导致了权力下放后无法最大化用好权。调研中发现，一些镇存在权力下放形式化、指标化倾向。权力下放和承接不是做表面文章，应着眼于强化地方治理绩效，着眼于涉民生、涉服务的关键内容，让权力更好的促进地方发展和为民服务。乡镇真正需要的权限下放不完整，势必影响执法的综合性和权威性。二是执法主体需要进一步规范、明确。今年省政府法制办通过文件的形式，确认各发达镇人民政府为乡镇相关内设职能机构执法的主体，但在更高层面上（如国务院法制部门）和更广的范围内（如全国其他省份）能否得到认可和执行，还有待商榷。相关法律法规不健全、不明确，执法中也必将带来如何依法规范执法的统一性问题。三是下放权限的承接能力亟待全面提升。硬件方面，乡镇作为最底层的一级政府，行使县级社会、经济管理权限和公共服务所需的设施、设备尚不完备；软件方面，行使权限和提供服务所需的相关规章制度也有待完备，行政人员（特别是执法人员）的素质也有待提高。四是权力监督也须加快跟进。对于发达镇来说，扩大的权力能不能用好并有效加以控制与制约，关系到“扩权”能不能实现预期的效果。当前，在我国权力监督体系尚不够健全的前提下，如何将扩权镇的权力有效纳入到群众与上级的监督中，确保权力规范有序运行，是“强镇扩权”后续工作中亟待解决的重点。

     （二）规划、土地、财政等配套政策的统筹问题。改革过程中，发达镇提出的几个问题普遍集中在规划权限的下移、土地指标的倾斜、财政资金的扶持等方面。当前，城镇总体经济社会发展规划、城镇建设规划、土地利用规划等权限都在县甚至更高层级，发达镇自身无法根据实际情况、改革需要和长远发展进行相关规划的适时调整或修改，申请调整或修改的环节多、时间长、手续繁。用地指标的划分需要省级部门的配套统筹，也给发达镇推动产业集群、加强结构调整带来了诸多限制。财政扶持和税收分成政策也未能从地级市、省级层面形成统一，镇级财政的自我增长机制与相关返还机制仍需进一步推动完善。

    （三）机构、人员配备及相关内部管理的完善问题。改革后，发达镇在机构上下对应、人员分流安置和相关的管理协调上也遇到了一些新情况。一是机构、编制面临压力。经济发达镇扩权后，随着权限的大量下放，履职所需的人员编制面临合理、科学调配的问题。机构扁平设置之后，每一个机构都要对应上几个层级的多个部门，面临如何衔接、对应的问题。增机构，不符合高效精简的要求，增人员，又要编制、财力的约束，如何防范机构的膨胀和人员编制的盲目增加，仍然是改革后不可回避的重大考验。二是人员分流、安置存在矛盾。调研发现，本轮经济发达镇体制改革在人事配备上虽然做出了诸多调整和优化，但也暴露了很多深层次的问题。就领导职数而言，《改革方案》中规定各经济发达镇按照副处级管理，领导班子的职数按一般不超过11名核定，苏南地区根据本地实际情况，有的将职数放宽到最多不超过17名（含党委委员），但仍有个别乡镇不能完全消化，不少干部虽然级别提升了，但职务上仍然不变，形成了干部“升级”不“升职”的困惑，人事激励效果不明显。另一方面，伴随职能、机构的精简优化，本轮改革同样面临人员分流问题。人员分流既有一般政府改革普遍面临的人员分流“就高难就低”、“重行政轻事业（编制）”的矛盾问题，又有分流渠道容量相对较窄的问题。三是班子协调及考核等也有一些新问题。改革初期，发达镇各内设职能机构负责人多由班子成员兼任，在涉及相关决策事项时，兼职的班子成员和非兼职成员的立场、话语权都会不同，易使得决策执行中统筹力度不够，班子的整体效能受限。另外，在政府部门常态考核之中，发达镇每个部门要对应上层多个部门，不同类别的考核内容和指标要求都不相同，如何做好综合评估、客观评价、科学考核，也是省、市、县、镇四级必须要提前思考的问题。

    （四）与条线部门工作的对接问题。扩权强镇改革的过程是公共权力重新分配的过程，权力的重新划分意味着县（市）与镇利益关系的大调整，容易出现一些纵向上的矛盾。其中，镇各内设职能机构与县相应条线部门对接关系的处理最为突出。纵向上的诸多条线部门如公安、国税、地税、工商、国土等在镇一级保留分局设置，各派驻分局实行双重管理机制，业务上接受上级职能部门的指导和监管，因而条块矛盾仍然存在。同时，在扩权政策中，由于缺乏相关的实施细则等配套性文件，使得条线部门派驻分局的定位不够明确，在实际运行中易导致工作不到位、政策落实不到位等情况发生。

    （五）改革持续性和进一步深化改革的动力问题。第一，经过3年的实践和探索，江苏经济发达镇行政体制整体上得到优化。改革目的是通过积极尝试，寻求创新机会和效益。对于改革成果，如不能以一定的形式并推广、扩面，改革不能实现其价值最大化，随时间推移，相应的成果也会被埋没。因而，后续应加强对试点改革的科学评估，尊重和支持底层首创，把一些试点成熟并切实可行的经验，通过规范化、制度化手段加以巩固和推广。第二，改革必须要有动力，如何将改革引向深入，还需要加强对基层深化改革的认识和动力的研究。经济发达镇职能部门协调问题、上下衔接问题、与基层自治组织的对接问题等改革的深度问题，仍然是今后多方需要面对的改革难题。在调研中发现，一些地方（包括乡镇、县）在思想认识上仍存在地方局限性，未能做到通盘考虑、充分认识改革的重大意义，再加上相应的激励机制不健全，从而也使深入推动经济发达镇行政体制改革的动力仍然受到限制。

六、完善试点改革工作的建议

    经济发达镇行政管理体制改革是政府间纵向分权的典型实践。伴随着权力下放的是利益格局的重新调整，其实质是县级政府赋予镇政府一定的经济社会管理权限，调整镇级政府的权责关系，实现县、镇政府事权、财权的重新分配。对此，就后续完善改革工作，提出如下建议：

    建议之一，更加注重试点目标与实现路径的衔接。把经济发达镇逐步发展成为现代中小城市是个系统工程，必须在明确目标、任务的同时，有具体路径的铺设、引领和延续，既要有超前性的目标重点，也要有稳定的延续性措施，既需要关键改革措施的落实到位，也需要相关配套政策的持续跟进。具体包括：一是县（市）域规划中要对发达镇的发展确立一个中长期的定位。根据经济社会发展规划、城市总体规划及环境保护、基础设施建设等专项规划的要求，立足于高起点、高标准、高水平目标，注重其产业集聚、功能完善、发展时序和生态空间布局，依据其经济发展潜力、资源环境承载能力和吸纳人口能力进行功能定位，科学编制规划并做好规划评估，构建富有地方特色的新型小城市框架。二是重大基础设施、公共服务设施建设应对发达镇倾斜。积极研究按实际人口管理规模来确定各级政府的财政分配关系，充分考虑经济发达镇已有外来人口的负担，解决人口日益增长带来的治安、公共服务和环境问题。经济发达镇近期十分缺乏的产业、社会事业和基础设施建设项目，应优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。支持经济发达镇加大投资体制改革力度，允许经济发达镇依法组建多种类型的城镇建设投资实体，开辟多元化的城镇建设融资渠道等。三是户籍制度改革应在发达镇先行先试。按照城市化发展要求，深化户籍制度改革，放宽落户条件，鼓励创业、创新和科技型人才落户发达镇，有序引导当地农民转化为城镇市民，稳妥解决长期务工人员、经商人员的落户问题。四是推动社保制度的规范统一。城镇与农村的社保制度应在发达镇衔接统一，制定经济发达镇农业转移人口就业、社会保障等配套政策，如可以参照苏州地区模式，将在乡镇、村各类企业务工并与之建立劳动关系的农村劳动力，全部纳入城镇企业职工基本养老保险制度范围内，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇。五是探索积极财税分成和土地使用政策。按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则，完善经济发达镇的财政体制，适当调整县、镇各类税收分成比例，在我省现有“分类管理、核定基数、超收分成、专项奖励”政策的基础上，可以考虑从省、地级市层面安排专项财政资金向发达镇倾斜。根据发展需要，发达镇所在地政府每年应从省里下达的用地指标中，优先安排经济发达镇使用。经济发达镇通过土地整理、宅基地整治、工矿废弃地复垦等所得的土地应允许在发达镇内部调剂使用。拓展经济发达镇追加土地指标的有关领域，比如在交通、水利、能源以外再为发达镇开放民生、文化、公共服务领域土地指标的追加。六是确定合理的功能布局。经济发达镇应与周边乡镇在功能定位、产业布局等方面实现错位发展。改革规划体制，探索按功能区划分进行规划的方法，创新行政区和功能区相互协调配合的新机制。按照统筹城乡、导向明确、分区联动等原则，探索将发达镇全域划分为城市综合服务区、生态保障区、农业保护区、现代物流区等特色鲜明的功能区，把经济社会发展规划、城市(乡)总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划的主要控制性指标分解下达到各功能区。同时，强化规划的硬性约束，防止在编制规划的过程中，因随意制定、变更规划导致发展无序、重复建设、自我竞争等现象，影响经济发达镇的建设和发展。

    建议之二，更加注重权与责的统一。美国学者奥茨在《财政联邦主义》中提出“分权定理”，认为提供同样的公共品，下级比上级更有效。20世纪80年代以来，越来越多的国家把政治、财权和行政权下移，力求管理扁平化。这就是说上级政府将权力连同责任和资源转移给地方，赋予地方政府更大的自主权，我们经常将之称为淡化“条条”管理，强化“块块”管理。从根本上讲，扩权改革的动力源于政府间和纵向分权体系造成的镇级政府事权、财权的不对等，以及由此而引起的镇要求与县分享权力和责任的内在冲动。所以，扩权落实的阻力必然来自于县级政府，县级政府可以利用现成的法律和政策的模糊性，通过自由裁量和非制度化运作使分权停留在形式上。这意味着试点镇的扩权改革是在现有市县体制框架下追求镇级政府对于本级社会经济事务的独立管理权限。要弱化这种限制，注重权责对等，可以做的工作包括：一是深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革。按照权责一致、依法下放、能放即放的原则，重点扩大经济发达镇在城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限。对于下放的权限，要进行逐项梳理，按照受理、审核、决定、发证等程序再实行流程再造，对于能精简的内部环节，仍需进一步精简。二是发达镇要切实做好事权下放的承接工作。所有下放、委托给经济发达镇的行政许可、行政审批事项，一律进入镇便民（政务）服务中心，实行“一站式服务”。下放、委托给经济发达镇的行政处罚权，一律实行综合行政执法。要规范执法，统一执法，研究制订规范性的指导意见或工作措施；要公开执法、文明执法，提高执法者素质水平；根据新情况完善执法措施，拓展执法领域，全力把上级下放的权限运用好、落实好。三是进一步理顺条块关系。县（市）职能部门派驻镇的机构，由经济发达镇进行管理。不能下放的派驻机构经批准仍由部门管理的，要充分授权，能放的事顶要下放到派驻经济发达镇的部门。

    建议之三，更加注重社会管理与公共服务的互动。镇级政府直接面向基层，面向群众，在重视发展经济、加强市场监管的同时，应进一步从强化公共服务入手，为广大居民提供更多更好的公共服务产品，并在此过程中体现管理与服务相统一的理念，切实提高社会管理的水平和能力。做到在管理中体现服务，在服务中加强管理；在服务中了解掌握镇情、村情、民情，在服务全覆盖中实现社会管理的全覆盖。一要强化政府公共服务职能。着力完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，维护人民群众根本利益，保障弱势群体利益，保持社会利益均衡。力发展基层义务教育、科技服务、公共文化和卫生事业，创新政府提供公共服务的方式和途径，提升公共服务的能力和水平。二要发挥“窗口”服务的示范效应。根据形势和发展需要，不断拓宽服务内容，改进服务方式，为群众提供优质高效服务。同时可针对基层、农村的特点，探索创新服务方式，采取个性化服务、上门服务、专项服务等，为居民群众解决实际问题。三要在机构编制和人员配备上向社会管理和公共服务领域倾斜。在放宽小城镇户籍的同时，把经济总量、财政收入、常住人口规模等作为主要指标，制定科学合理的定编标准，在总编制不增加的情况下，按各镇综合指数动态核定编制，实行分类管理，使其既能适应履行职责任务的需要，又不会出现管理和服务缺位。创新政府法定机构建设和购买服务的有效形式，转变财政投入方式，形成养事不养人的社会事业提供机制。

    建议之四，更加注重决策、执行与监督的制衡。构筑权力良性运行的制度基础，是加强对权力制约和监督的根本保证。经济发达镇“扩权”以后，对权力运行的机制提出了更高要求，需要更加重视行政决策、执行与监督的协调，以达到权力良性运行的效果。这一方面可从如下几点着手：一要抓好建章建制，实现权力监督“关口前移”。着力抓好制度的落实，做到“有规必依”，以防止权力滥用。监督的关口应该移至权力生成的源头，并对整个权力的运行过程进行全面监督。特别是在综合执法和便民服务的过程中，真正做到“权力行使到哪里，监督就实行到哪里”。二要推进绩效管理，健全问责机制。“如果一个组织不去测定效果，在出现成功时不能识别，那么，它怎么能从成功中学到东西呢?如果没有对结果的信息反馈，革新往往会夭折。”对于行政行为的绩效评估和问责是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径，可以为政府的管理提供良好的技术支持，有助于改善和提高行政效率。发达镇应以良好的绩效考核和问责机制为基础，建立良好的公信力，进而遏制权力的异化。三要强化媒体监督，改善舆论环境。新闻媒体是信息的重要传输渠道，新闻媒体的发展程度直接关涉到信息的对称程度。要充分发挥新闻媒体的作用，增强公众知情权，拓宽公众参与评判决策、执行及其后果的渠道，夯实群众监督的基础。

    建议之五，更加注重上下左右的协同。对上要加强工作磨合，仍要按上下隶属关系履行好一级政府的应有职能，主动汇报工作，积极争取政策，勇于改革创新。对下要有更高的目标要求、工作要求。经济发达镇要加大体制机制创新力度，理顺政府与社会的关系。加快建立关系清晰、管理和服务更加到位的政社共同治理和服务机制，不断拓宽政府与社会合作内容和渠道。一要切实加强社会组织建设。注重发挥公民、基层自治组织和其他社会组织在社会公共事务中的作用，充分发扬基层民主，形成政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。进一步加大培育和发展社会组织的力度，重视行业协会的规范化建设，使社会组织能更有效承担政府转移的职能。二要注重协调好与周边镇的关系。坚持基础设施和相关重大项目联动建设，实行产业错位发展，着力增强发达镇对周边的辐射和带动能力，促进区域协调发展、共同发展。三要加强基层组织建设。配强配优村级领导班子，提升村级基层组织的凝聚力和促进经济发展、带领群众致富的能力，巩固和谐社会的基础。高起点推进新型社区建设，建设新型农村。培养新型农民，提高农民素质。此外，要更加关注外来人员管理，和谐各方关系，为新型城市建设打下坚实的社会基础。