9月2日上午，我办专程赴高新区东渚镇龙景社区进行了实地调研，就社区建设、组织架构、职责分工、人员配置、管理方式、服务形态等问题与区编办和社区工作人员进行座谈。通过调研，对社区管理体制创新中的机构编制设置问题有了一些新的思考。
一、龙景社区现状和全市社区概况
龙景社区位于高新区东渚镇，是高新区两个大型组团式农民动迁小区之一，人口在2.3万左右，下辖三个居委会。每个居委会有社区工作者8名左右，其中1名为大学生村官，其余均为附近动迁安置村原村委会的工作人员。除原村委会承担的村民建房管理和发展村级经济的职责外，居委会现履行原村委会的职责，并强化了社区物业管理的功能。
通过座谈交流了解到：社区并不是一个新的区划概念，而是若干社会群体（家庭）或社会组织聚集在某一地域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，一般在街道和乡镇的区划内，根据居民户数和集居范围，依托居委会和行政村进行划分。因此，一个街道和乡镇有多个社区，城镇社区由数量不等的居委会组成，农村社区一般即为行政村。截至目前，我市5市7区共有33个街道和60个乡镇（共1114个行政村），划分为822个城镇社区和1114个农村社区。
从社区规模看：常住人口5千人以下的有1360个，5千-1万人的有404个，1-2万的有137个，2-3万的有22个，3万以上的有13个。
从社区类型看：农村社区较为单一，城镇社区则极为复杂，822个城镇社区中，商品房社区160个，经济适用房社区7个，城镇老新村社区379个，动迁社区210个，混合型社区66个。
从人员配置看：全市城乡共有14434名社区专职工作者，平均每个社区7.5人；其中有2211名大学生在社区任职（注：由省统一招录的大学生村官可使用专用事业编制，挂靠在人才服务站，但我市未执行省政策），平均每个社区1.1名，实现了“一村一社区一大学生”的目标；全市获得社会工作职业资格证书的社区工作者有795人，其中初级690人，中级105人。
二、社区管理的突出矛盾和在机构编制问题上的误区
随着我市工业化、信息化、国际化和城乡一体化的加快推进，外来人口大量涌入，失地农民离开土地集中居住，大型社区不断涌现，我市社区建设管理面临前所未有的新问题和新挑战，突出表现在：
一是社区管理压力越来越大，行政化趋势日趋严重。随着政府管理重心的下移，政府各部门以“××进社区”为旗号将大量的行政性事务工作摊派给社区，光是创建、维稳、社保、计生、综治、城管等工作，就已使社区管理不堪重负。
二是社区法制建设滞后，街道（乡镇）、社区和各社会组织职责界定不清，社会综合管理的效能难以充分发挥。一方面国家还没有制定有关社区建设的专门法律或法规，原有的《中华人民共和国居民委员会组织法》显然已不能适应新形势下社区建设的需要，社区管理中涌现的许多新问题急需用法律形式加以规定和明确；另一方面在工作任务上没有将社区服务进行详细划分，乡镇（街道）基层政府在社区服务宏观政策制定上缺乏分类指导，使社区组织在实际工作中包揽了许多应由政府履行的事务和应由市场提供的服务项目，既削弱了政府对社区服务进行引导、规划和监督管理功能的发挥，又使社区组织在服务取向上出现混淆，影响了社区服务整体效益的发挥。
三是大型动迁社区不断涌现，基础差、设施缺、人员杂，社会矛盾比较突出。目前，全市万人以上的大型动迁社区已达57个，最大的昆山市开发区美华社区，常住人口近3.6万人（其中户籍人口1.5万人）；全市户籍人口与外来人口之比平均为1：1.63，动迁社区人员构成中，外来人员多、失地农民多、困难群众多、老年居民多，居民普遍缺乏社区认同感和归属感，参与社区管理和自治能力薄弱。
为缓解社区管理中的突出矛盾，不少乡镇（街道）设立了便民服务中心，各社区也都建立了社区服务中心（社区工作站），工业园区则实行以“社区工作委员会”为基层行政组织的社区管理体制，并按照辖区常住人口4000：1的比例为社区工作委员会确定行政编制，目前还有不少市（区）已提出要在乡镇、街道新建事业单位并增配事业编制专司社区管理。
在加强社区建设管理问题上，我认为在每个乡镇、街道新建事业单位并增配事业编制的做法既没有必要，也没有可操作性，要走出“加强某项工作就必须增设专门的机构、配备专用编制”这样一个误区。
首先从职责配置角度分析。社区建设涉及的所有社会管理和公共服务职责，在各镇和街道都有相应的科室和事业单位承担，没有必要再成立专门的机构作为二传手，尽管随着政府职能的转变和管理重心的下移，大量原来由党政机关和事业单位承担的具体工作改由社区来完成，但这完全应该按照“费随事转”的原则，通过政府购买服务的形式来解决。
其次从机构管理的角度分析。2007年，中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字［2007］2号）明确规定：“除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，各地区各部门不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。公益服务事业发展需要增加事业单位机构编制的，应在现有总量中进行调整；确需增加的，要严格按程序审批。”将于今年11月1日实施的《江苏省事业单位机构编制管理办法》规定：乡镇事业单位限额及事业编制总量的核定和调整，由省机构编制管理机关审批。
第三从编制管理的角度分析。行政编制的审批权集中在中央编办，省以下各级编办只有分配使用权；中央已明确要求在“十一五”期间，乡镇机构编制（包括行政编制、事业编制）只减不增。
第四从单位组织形式分析。已设立的便民服务中心、社区服务中心实际上是各相关单位向居民提供各类服务的场所和平台，而非具有独立法人资格的事业单位，因此无需核定事业编制。
三、社区管理体制创新的路径和机构编制管理的建议
市委提出“三区三城”发展新目标后，社区建设在推进全市城乡一体化进程中的地位和作用越来越突出，居民对加强现代和谐社区建设的要求比以往任何时候都更为迫切，社区管理体制创新已刻不容缓。但全市社区种类繁多、情况复杂，因此必须因地制宜、分类指导。
（一）城镇老新村社区—大力推广“平江模式”
经过三年多的摸索，平江区在全国首创了“1+4”社区管理模式。所谓“1”是指成立协调性机构——区社区建设和街道工作协调委员会，由它统一协调社区的工作与服务;所谓“4”即指社区党组织、社区居委会、社区工作站和社区居民事务服务所。这种模式将社区由原来的多块牌子，转变成以社区党组织为核心的新型社区管理模式，建立了由社区居委会、社区工作站、社区居民事务服务所组成的大社区的概念，实行党组织领导、居委会自治、工作站承接政府职能、居民事务服务所社区服务的优化组合，这种归位、定位不仅符合现行的法律制度的要求，同时也将原先一团乱麻的社区在制度、职能上得以明确的界定。去年10月19日，“平江模式”在苏州举行的全国和谐社区建设工作会议上得到充分肯定，宜在比较适用的城镇老新村社区中大力推广。
(二)农村社区—规范设置“两会两组织”
即规范设置党建联谊会、村民代表大会、党总支（村支部）和村委会。明确党总支（村支部）为社区的领导核心，村民代表大会为社区的权力机构，村委会为执行机构，社区党建联谊会主要通过辖区党组织的联谊活动，组织社区成员单位参与社区建设，从而形成了“民主自治、议行分设”的新型农村社区组织框架，促进村委会自我管理、自我教育、自我服务、自我监督职能的发挥。
（三）其它社区—探索“1+1+X+Y”管理模式
“1”是成立1个社区党委，主要负责边区内社区建设的管理和指导，设书记1名、副书记1-2名、党委委员若干名，书记和副书记由街道（乡镇）干部选任；第二个“1”是建立1个社区工作站，兼顾服务半径，实行“多居一站”，站长由社区党委委员兼任；”X”是按照2000户-3000户规模标准，设立若干个社区居委会，由社区党委委员兼任支部书记或主任：“Y”是指若干个社区社会组织，在社区党委统一领导下开展工作。
综上三种创新社区管理体制的路径，不外乎加强二种组织的建设，一是党的基层组织；二是非政府组织。非政府组织中又分为居民自助组织（社区居委会或村委会）、社区工作站（社区服务中心）和其它社会组织（物业公司、中介机构等）三大类。社区工作站（社区服务中心）可以说是新公共管理中一种服务外包形式，即政府通过市场机制将自己一部分行政事务外包给社区工作站，社区工作站与乡镇政府（街道办事处）在组织上是委托与代理的关系，在工作上是指导与被指导关系，而不是上下级关系。
由于党的基层组织和非政府组织均不属机构编制部门的管理范围，故不需要机构编制部门明确机构和核定编制。但通过对龙景社区的调研，必须认识到：社区建设本身既是一种政府行为，又是社会参与的结果，是政府主导、社会管理、群众自治相结合的产物，如完全依靠党的基层组织和非政府组织，恐难以满足居民对社区在提供家政服务、居住环境、文化教育、医疗卫生等公共服务方面的要求。因此，对加强社区建设管理中的机构编制问题提出如下两种建设性方案。
方案一：在不增机构和编制的前提下，整合现有机构和编制资源，借鉴各政府部门在行政服务中心派驻窗口的做法，要求各乡镇（街道）内设科室和相关事业单位派人进驻人口较多、工作量较大的社区，在各镇（街道）便民服务中心或社区服务中心设立工作窗口，使其真正成为了城乡社会保障体系和社会化服务网络的主要载体。
方案二：在各县级市、区分别组建社区建设指导中心，为股级建制的全额拨款公益性事业单位，隶属各县级市、区民政局，负责协调辖区内社区建设的相关事务，对各级各类组织机构进入城乡社区的项目和活动实行准入制度、扎口对各社区服务中心（社区工作站）进行业务指导。
鉴于上述两方案考虑尚不全面，操作中可能会碰到一系列问题，可在高新区进行试点，然后再总结经验教训并逐步完善。
苏州市机构编制委员会办公室综合处 徐 焱
二0一0年十月十八日