-关于相城区镇（街道、区）编外用工情况的调研与思考
相城区编办
建区以来，在区委、区政府的正确领导下，我区机构编制管理力度不断加大，行政和事业单位人员增长得到有效控制，人员总量明显低于周边地区，基本保持了建区初期精干、高效的相城机关特色，但各镇(街道、区)编外用工近几年有不断增多的趋势。政府机关事业单位临时性、辅助性岗位使用少量编外用工是降低政府行政成本，弥补短时间内人手紧缺的有效举措。近年来，我区各镇（街道、区）编外用工不断增长，有些地方编外用工甚至远远超过编内人员。当前编外人员队伍不断扩大的原因是什么，编外人员大量使用对政府行使职责将会产生怎样的影响，编外用工是否需要及时进行规范管理以及如何进行规范管理等问题，是当前编制人事部门面临的重要课题。
一、编外用工基本情况
区编办于今年三月下发了《关于做好镇（街道）、开发区、度假区编外人员情况调研工作的通知》，各镇(街道、区)填报了《编外用工情况调查表》，据对填报数据统计，截止2010年3月，我区镇（街道）开发区、度假区共有编外人员厂355名（不含学校、卫生系统），实有行政、事业在编人员613名，编外人员占编内人员总数的57.9%，其中开发区、北桥街道、黄桥街道、渭塘镇编外人员总数已超过编内人员总数。从现状看，我区各镇（街道、区）编外人员的基本情况主要有以下几个特点：
（一）年龄结构总体年轻化。目前全区各镇（街道、区）编外人员35周岁以下198名，占55.8%；35-50周岁117名，占33.2%；50周岁及以上67名，占42.9%；编外人员以35周岁以下年轻人为主体，年龄结构总体年轻化。
（二）学历层次总体偏低。大专以下学历150名，占42.3%；大专学历126名，占35.7%；本科及以上78名，占22%。大专以下学历比例偏高，学历层次总体偏低。
（三）行政、事业岗位任职占主体。355名编外人员中，在行政岗位任职88名，占25% 事业岗位138名，占39.1%；其他岗位124名，占35.1%。中层领导岗位任职的有53名，其中在行政中层任职的26名，占49.4%；在事业中层任职的有18名，占34.9%，在其他岗位中层任职的有9名，占15.7%。53名中层人员中，35周岁及以下的14名，占26.5%；35-50周岁的24名，占45.8%；50周岁及以上的15名，占27.8%。在行政、事业岗位任职的达编外人员总数64.1%，占编外人员主体。在行政事业中层岗任职的编外人员以中青年干部占大多数。
（四）近几年人员增长较快。我区各镇（街道、区）编外用工由来已久，但近年来编外用工明显增长。355名编外用工中，最早的1975年就在编外用工岗位工作至今。25年来，近5年新录用的有175名，占目前编外用工总数的49.5%。
（五）薪酬参差不齐。各镇（街道、区）普通编外人员薪酬大多在2-5万元不等；中层任职的编外人员大多参照本地区同级在编事业单位人员待遇执行。编外用工相对在编人员工资福利待遇普遍较低，各地缺乏明确统一标准，薪酬待遇参差不齐。
二、编外用工主要原因
从我区各镇（街道、区）编外用工现状看，编外用工已由编内用人的补充手段逐渐转变为政府用人的主要途径。编外人员队伍不断扩张，特别是近几年增长较快，原因是多方面的，主要包括：
（一）人事制度改革控制了进编通道。大学毕业生工作计划分配结束后，随着《公务员法》的出台和事业单位人事制度改革的不断深入，各地各级逐步建立完善了科学、规范、公平、公正的用人制度。国家公务员和事业单位工作人员大多要通过公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的程序进行公开招聘。《公务员法》规定，从2006年1月1日起，地方各级机关主任科员以下公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织。根据上级事业单位人事制度改革的有关规定，我区于2006年8月出台了《关于公开招聘事业单位工作人员的实施意见》，我区各级各类事业单位工作人员，一般都须经过区级组织人事部门统一公开招聘考核录用。“逢进必考”的进编约束机制堵塞了用人单位自主录用编内人员的通道，用人单位通过编外使用人员掌握用人自主权成为近年来编外人员增长较快的最直接原因。
（二）自主用人的相对优势提升了对编外用工的客观需求。编外用工有一定的合理性，也有一些无奈。合理的是：上级统一公开招录编内人员时程较长、选拔方式单一，为保障人才选拔的广泛性和公正性，选拔人才的条件有时不能从单位用人实际需求出发，使得选拔出来的人才不一定适合岗位需求。相反，编外自主用人更能满足用人单位选人用人的及时性和直观性需求。另外，一个公务员的用人成本可以使用3-5个编外人员，编外用工降低了政府的行政成本，解决了更多人的就业。无奈的是：在当前就业形势下，在政府机关事业单位工作成为越来越多人的就业首选。通过编外用工的形式解决部份关系人员的就业也成为激励部分工作人员积极性，沟通协调方方面面工作关系，化解工作矛盾和难题的有效手段。另外，编外人员与编内人员履行政府职责的优劣无法进行量化比较。表面看，大量编外用工同样履行了政府工作职责，没有因编外用工带来不良影响。有不少编外人员还得到领导和群众认可担任了中层领导职务或成为领导班子成员，编内工作编外人员同样可以较好的完成，这样的事实成为编外用工近年来不断增长的有力支撑。
（三）监管缺位加快了编外用工的增长。我区镇（街道、区）使用编外用工不仅数量大，而且不少编外人员已成为行政、事业岗位的骨干力量，要在短时间内对镇（街道、区）编外用工进行规范管理，影响范围广，清理难度大。苏州市范围内，目前仅有市政府和我区分别对市级和区级机关事业单位编用工制定了具体制度进行规范管理，大多地区未对编外用工进行规范管理，我区对镇（街道、区）编外用工也未有过制度约束。编外用工的历史由来已久，历史遗留问题日积月累，在“工作需要”的名义下，多方利益的趋动下，上级政府没有明令清理的条件下，基层政府很难对编外用工进行全面彻底的自我规范和约束。各镇（街道、区）拥有的财政自主权促使其用人自主权得以实现，区编制人事部门仅仅依靠政策制度进行监督管理显得相对乏力，这也是我区目前已对区级机关事业单位编外用工进行有效的清理规范，而对镇(街道、区)编外用工迟迟没有明确进行规范的主要原因。
三、编外用工主要问题
随着人事制度改革的不断深入，编外用工的不断增长在一定程度上破坏了编制管理秩序，损害了“编制就是法规”的严肃性，对工作的开展和个人发展都将带来不良影响。
（一）削弱了政府依法行政的权威性。一是编外人员不具备行政执法资格，编外人员执法，本身就是违法，在执法过程中也很容易发生问题。《苏州市相城区行政执法（监督）人员主体资格制度》明确规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织中不在执法岗位工作的人员以及合同工、临时工不具备行政执法主体资格，不得申办行政执法证件。而我区镇（街道、区）已有不少编外用工从事行政执法工作。二是编外用人不规范与依法用工的大环境不相适应。按《劳动法》和《劳动合同法》规定，用人单位应与编外用工签订用工合同。目前，我区各镇（街道、区）仅有34.6%的编外人员与用人单位签订了劳动合同，有些合同还不够规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一等。单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，使得编外人员及其用人单位双方权益都得不保障，存在不少用人隐患
（二）阻碍了干部人事制度改革的不断深化。大多编外人员的录用考核把关不严，人员素质良莠不齐。编内人员大量空缺，编外人员大量使用，违背和影响了当前“科学、规范、公正、公平”用人制度的深入贯彻。编外人员长期占据岗位，影响了新人员的进入，导致管理秩序混乱，时间久了，还会产生许多历史遗留问题难以解决。
（三）提升了政府行政成本。过量编外用工成为政府机构人员膨胀的暗道。编制使用不足，大量空编，而编外人员队伍不断发展壮大，呈喧宾夺主之势，不是降低行政成本的有效举措，而是严重破坏了政府机构编制管理，削弱了政府通过编制管理调控行政管理及其效能的效果，客观上提升了行政成本，增加了人民负担。
（四）影响了个人工作潜能的发挥。与大多编外人员的境遇相比，在编人员则出现了“贵族化”倾向。同样的工作岗位，同样的劳动付出，编外人员的待遇要比在编人员低得多。甚至有了编外人员这条腿，有些在编人员将大量工作推给编外人员，编内编外人员同工不同酬的现象普遍存在，影响编外人员的积极性。因为没有更好出路而只得隐忍在政府机关事业单位的编外人员由于不同工同酬于容易造成心理失衡，产生消极应付的工作情绪。编外人员中的优秀人才同样会由于福利待遇问题不安心于本职工作，随时准备另谋出路，影响其才能的充分发挥和工作的正常运转。
三、规范编外用工管理的对策思考
机关事业单位编外用工目前是各地普遍存在的现象，也是经济社会发展以及体制机制改革的客观要求。面对当前编外用工不断增长的趋势及经济社会事业发展的新情况、新形势，我们必须转变观念，创新管理，提高人事编制服务水平。
（一）区委区政府要高度重视，把编外用工管理纳入党的执政能力建设的重要范畴。2007年5月1日正式实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，都作了严格的规范。但由于政府机构设置和编制管理条例的一些规定过于原则和笼统，缺乏明确具体和刚性的执行标准，且它属于政府“自律性”法规，仅能规范和约束行政和事业编制，无法规范和约束编外用工。机构编制工作是加强党的执政能力建设、巩固国家政权建设、优化配置执政资源的重要基础性工作。过量编外用工已成为机构编制管理制度的漏洞，使机构编制管理工作丧失其应有的法规约束力，严重影响了机构编制管理法规的权威性和严肃性。区委区政府应站在贯彻落实“科学发展观”和推进党的执政能力建设的高度，切实加强规范编外用工管理的领导，积极为编制人事部门撑腰壮胆、排忧解难，为加强机构编制管理和编外用工管理提供坚强的组织保障和政治支持。
（二）编制人事部门要精心谋划，着力构建编外用工管理长效机制。加强编外用工管理是编制人事部门机构编制和人事管理的重要组成部份。编内管理好，编外失控使得机构编制和人事管理失去其固有的意义。机构编制和人事部门应秉持职业操守，敢于负责、敢于监督、敢行建言献策，为建立编外用工长效管理机制，加强编外用工管理作出不懈努力。
1、不断树立机构编制管理的严肃性和权威性。目前各镇（街道、区）行政事业人员不仅都能控制在编制数额内，而且有大量空编，但由于大量编外用工造成了行政事业人员隐性超编。所以仅仅通过增加或减少编制来解决人手问题的办法已越来越不可行。要管好编外用工，首选必须管好编内，进一步树立机构编制管理的权威和尊严。编内管不好，编外用工管理就如空中楼阁，难以实现。编制人事管理不仅要根据单位职责科学合理核定编制，更要对编制使用进行动态监管。不仅超编制用人要严格禁止，编制大量空缺，使用不足也是编制管理的不良现象，是编外用工衍生的倾向，也要严格控制。
2、进一步提升公开招聘与用人需求相结合的科学性和合理性。针对人事部门统一组织公开招聘时程较长，不能及时满足用人单位人员紧缺的矛盾，编制部门应建立用人申报制，由各用人单位每年定期向编制部门申报用人计划，增强用人计划性和预见性，编制部门提前编制好各单位用人需求，提交人社部门定期统一公开招聘。针对招聘条件设置不能根据用人单位实际需求合理设置的矛盾，各级组织公开招聘的人事部门在保障公开招聘的广泛性和公正性基础上，招聘条件设置应能够尽量结合用人单位实际用人特点和需求，提高人才招聘的有效性和用人单位公开招聘的积极性。
4、建立健全编外用工管理的原则性和操作性。针对目前我区各镇（街道、区）编外用工面广量大的实际，应采取赌疏结合的方式，及时扼制编外人员继续扩张的态势，逐步规范编外用工管理。
一是逐步消化现有编外人员。客观地看，现有多数编外人员基本可以较好完成工作任务。要全面彻底清理编外人员的做法既不现实也不利于工作稳定，可以采取按实际工作情况逐步清退、自然减员等手段，逐步消化现有编外人员。一方面加强考核管理，对考核不合格的予以清退；另一方面，推出一些行政、事业单位工作岗位面向现有编外人员进行公开招聘，充分发挥现有编外人员工作优势，提高他们的工作积极性。
二是明确编外用工岗位设置。编外用工原则应控制在后勤服务及临时性辅助性岗位。机关公务员岗位以及事业单位行政管理、行政执法、涉密岗位不宜使用编外人员。编外人员应控制在编内人员的10%以内。
三是规范编外用工审批程序。编外用人要按照“从严控制、精简高效、公开公正、择优录用、规范审批、合同化管理”的原则进行。单位用人须在编制人事部门审核的总额范围内申请，经编制部门审核后，会同人事部门面向社会公开招聘，公平竞争，择优录用。编外用人同样必须坚持接受社会监督，防止和避免编外用人失控和用人中的不正之风。
四是建立完善编外用工各项规章制度。编外用人应按照《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》规定，一律实行社会化管理，并建立健全合同用工、工资福利、劳动保险、员工培训、员工考核、辞职辞退和劳动争议等一系列社会化管理制度。做到依法用人、规范管理，用制度保障单位和员工的合法权益。
5、积极探索机关事业单位后勤服务岗位用工新路子。机关事业单位后勤服务工作用工要充分发挥市场配置人力资源作用，培育和引进劳务中介机构，推选劳务派遣、劳务承包。机关事业单位的环卫保洁、绿化保绿、食堂、会议服务、维护维修等非涉密类后勤服务工作，探索开展“服务外包”，提倡“购买服务”。按照市场规则，坚持“公开、公平、竞争”的原则，变“用钱养人”为“用钱办事”，提高后勤服务质量，节约后勤服务成本。
（三）用人单位要自我约束，努力营造客观公正的用人氛围。
加强编外用工管理，区委区政府的组织领导和编制人事部门的监督管理固然重要，但最重要、最关键的在于用人单位要充分认识科学规范用编用人是廉洁高效政府建设的源头，是广大人民的期盼；要将公开、公平、公正选人用人作为贯彻落实科学发展观，激发干部队伍活力的自觉追求。用人单位应树立选人用人的自律意识、大局意识，杜绝因人设岗、空编缺人、选人用人被各种人情关系所左右的用人不正之风；自觉坚持遵守“选用规则”，维护编制人事制度的权威和尊严，彰显政府“择优、公平和正义”的用人导向和良好形象。