一、前期的改革回顾及事业单位的基本现状
我市规模性的事业单位改革从1998年开始，到2007年基本结束，是一个逐步推进的过程。从阶段上划分，2003年以前主要集中在国有企业和生产经营型事业单位的转企改制，同时为其他类事业单位的改革做一些探索准备，2004年后主要是社会事业领域的企事业单位和社会团体的改革。
2009年，市属事业单位为340家。其中：按事业单位类型划分，有参公管理单位19家，行政管理类单位107家，公益类一类（纯公益）单位124家，公益类二类（实行法人代表任期责任制、管办分离或管理与作业分开）单位65家，其他事业单位（主要为市委市政府直属）25家；按拨款方式划分，有全额210家，差额60家，自收自支70家。
由于前期事业单位分类改革的精简和近年来对事业单位审批中控制较严，我市市属事业单位与省内各地级市相比，数量是比较少的，建制级别也普遍不高。从近三年来的情况来看，我市新建机构控制较严，事业单位机构数未有明显增加；在编制核定上，以“内部调剂”为主，绝对数增加不明显；从单位建制级别来看，市属事业单位建制级别普遍不高，副处级以上事业单位少。
二、目前事业单位机构编制管理中存在的主要问题
由于改革中对事业单位类型界定上存在分歧，事业单位类型划分“人为”痕迹明显，划分结果存在部分不公。改革后事业单位在财政预算管理、机构编制管理和人员管理上，不同类型的事业单位均无多大差别，后续管理配套机制有待进一步完善。主要表现在以下几个方面：
（一）事业单位体量偏小、同质性高，职责多交叉且难以整合。
从目前的情况来看，除医院、学校等外，事业单位体量普遍偏小。308家（不包含16家自定编制事业单位和21家参照管理事业单位）市属事业单位中，5名及以下编制的单位33家，占10.7%；6-10名编制的单位59家，占19.2%；11—20名编制的单位74家，占24%；21名以上编制的事业单位142家，占46%。事业单位体量小，必然会影响公共服务提供的效率和水平。更突出的是，事业单位同质性高，职责多重叠交叉。以中介培训类单位为例，目前仅市本级就有市人事局培训中心、创元教育培训中心、市职业培训指导中心等8家事业单位，这些单位从职责上来看，基本雷同或重叠交叉，对编制资源来说也是一种极大地浪费。但由于目前事业单位隶属于不同的行政机关，受诸多因素的制约，单纯的从公共服务提供和职责履行的角度，对事业单位作宏观层面的布局，或微观层面的重组整合，都比较困难。
（二）分类管理的配套制度尚未建立，管理方式比较单一。
对于事业单位分类改革来说，分类只是一种手段而不是目的，更重要的是要在分类改革后根据其职责特点，施以不同的管理方式，实行不同的财政管理制度。但从目前管理现状看，无论是行政管理类还是公益类事业单位，从人员管理到单位财政管理，仍沿袭旧有的管理模式，分类后的配套管理制度尚未建立。
（三）部分单位隶属关系尚未理顺，自身治理机制有待完善。
从目前的情况来看，还有多家企业下属的事业单位，由于主管部门是国有控股企业，事业单位在职责履行、人员管理上都存在诸多不便。另外，虽然园林、市政等一般性公益事业单位，按照“管办分离”要求，建立了各种管理模式和经费管理方式。但由于改革未触动体制机制的核心，职工“铁饭碗”的思想仍比较浓厚，在人员考核管理上还难以“动真格”，竞争上岗、能上能下的问题还未能有效解决。
（四）编制管理的龙头作用尚未得到真正体现。
由于事业单位的编制数由机构编制部门核定后，实际使用的编制数并非由机构编制部门控制。因此，在实际操作过程中往往会出现“进人”与“用编”的脱节，个别单位甚至出现满员超编、违规进人、空余编制被挪用等问题，机构编制部门事后查处困难。
三、政府转型背景下的事业单位改革动因分析和现实基础
（一）进一步推进改革的动因分析
在经济转轨和社会转型的今天，政府从传统的管制走向“服务型的公共行政”已是一种必然的趋势。从单一的政府行政向集成式的公共行政转变不可逆转，政府的角色定位不再是“划桨”而是“掌舵”。在通常情况下，政府不再直接提供公共服务，而是制定政策，对从事公共服务提供的组织实施监管，并利用财政杠杆对公共服务的提供实施有选择的调节。可以说，转型政府既是现代事业制度建构的推动者，又是基本社会公共服务提供的制度监管者。转型后的政府与事业单位应该表现为两层关系：
一是委托人与代理人关系。改革后政府通过一定形式，把公共服务提供的职责委托给社会事业组织承担。在这个关系中，政府扮演着委托人的角色，各种社会事业组织则扮演代理人的角色。政府不再从事直接的社会公共产品生产和公共服务提供，而是通过一定的激励约束机制，引导社会公共产品的生产和提供。
二是监管者与被监管者的关系。政府通过法律法规，财政支付制度、各种监管制度和政策措施等形式，对社会公共服务组织实施监管。其中对从事基本公共服务提供的组织（如基础教育、基本医疗等），政府还可通过领导人任命、指令性干预的手段实施直接监管。对其他公益性组织则采用间接手段给予监管，保证市场公平。从发达国家的经验来看，政府对社会公益组织的监管，以“支出决策、税收政策、管制和政策态度”最为有效。
（二）进一步推动改革的现实基础
改革开放30年来，苏州社会经济获得了长足的发展，这为推进各项体制改革提供了充足的物质条件和经济支撑。与此相对应的是，苏州在推进各项改革中一直走在全国前列，前期事业单位分类改革基本完成，并初步建立了相关的事业单位管理制度。经过多年发展，多元化的公共服务投资主体已经出现端倪，新兴的公共服务机构的兴起，一方面使社会公共服务提供机制的市场化成为可能，另一方面，也对现有的事业单位构成了强大的竞争压力。打破原有的行业垄断，引入竞争机制，已经成为当前事业单位改革的必然趋势。
1、初步建立了系列相关配套制度和法规政策。苏州结合事业单位改革出台了《苏州市事业单位分配制度改革指导意见》等12项地方政策法规。2001年后，作为国家事业单位登记管理局试点城市，依据国务院《事业单位登记管理暂行条例》，在全国率先开展事业单位法人统一登记，有98%以上的事业单位依法进行了法人登记，从法律的角度规范了事业单位行为。
2、省管县体制和强镇扩权体制的探索，为进一步推进事业单位改革，实现基本公共服务均等化目标，创造了良好的机遇。省管县体制和强镇扩权体制要求明确划分各级政府的职能（特别是财政支配权），能够更公平的在各级政府间分配财政资源，使县级市和乡镇能够腾出更多的财力投入到涉及重大民生的公共服务事业（例如，公共卫生、基础教育等）。为推进事业单位改革，构建新的公共服务体系，使人民更加公平的普遍享受基本公共服务创造了前提条件。
3、社会事业产业化建设初具雏形，社会事业产业化的机制正逐步形成。随着经济的快速发展，全市的社会事业实力不断增强，发展趋势较快，社会事业产业化建设的格局已初具雏形。在教育、卫生、体育文化事业等领域出现了多元化的投资主体，由传统的单纯的国家拨款为主转向了由社会法人、民间资本、股份制等多元化、多渠道的投资格局。例如，市体育中心建设由政府和部门共同投资，一批民办学校、民办社区卫生服务中心、股份制医院相继成立，有效地促进了我市社会公共事业的建设。
四、进一步深化和推进事业单位改革的对策建议
（一）理顺隶属关系，分类调整整合。
一是要妥善处理改革遗留问题，理顺部分企业下属事业单位的隶属关系，按照事业单位的布局要求，与同质性的事业单位进行整合或重新界定行政主管部门。
二是对部分体量偏小、同质性高，职责多交叉的事业单位择机进行整合，整合范围可选择在同一个系统内，也可跨部门、跨系统进行整合。
（二）针对不同的事业单位，建立不同的管理制度。
在经费管理和人员管理上，不同的事业单位应有所区分。在经费管理上，不再从经费渠道（全额、差额和自收自支）来界定划分事业单位，而应从事业法人的角度来重新界定单位类型，不同类型的事业单位施以不同的财政支付制度。对于纯公益性事业单位，财政应给予全额承担，防止其从事经营性活动。行政管理类事业单位，应减少相关收费，实行收支两条线，政府主管部门加强相关监管。对于一般公益性的事业单位，根据其公益程度给予政策支持或通过建立公开招标和政府采购制度，实行财政部分补助，其收费标准由政府确定并依法实行监管。在人员管理上，纯公益性的事业单位，人员的招聘录用和日常管理应纳入政府统一监管。一般公益性的事业单位，除管理层外，一般工作人员的招聘录用应下放权限，给予单位一定的自主权。不同类型的事业单位之间的人员，一般不允许相互调动。
（三）根据不同类型的事业单位，建立不同的法人治理结构。
由于事业单位地位的重要性和承载人员就业的特殊性，我们认为，事业单位改革的侧重点不在于简单的减员增效，缩减财政支出，更重要的是通过改革，促进其职能转变，建立一种适应科学发展的新模式和新机制，使其更好地履行好公共服务的职能。应通过改革，逐步在事业单位中推行建立法人治理结构，初步建立起理事会、管理层、职工大会的层级管理模式，三者之间既相互独立，又相互制衡。此类改革可先在医院等事业单位进行试点。通过改革，逐步解除事业单位与行政机关的隶属关系，逐步取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制。可在文化、体育类事业单位中逐步试点推行。通过改革，对必须由社会提供或承担的公共服务，政府可采用“购买服务”的方式，由有资质的事业单位承担具体的服务职能，建立健全履行公共服务职能考核机制和考核办法。可在市政、水务等事业单位中试点推行。通过改革，改变过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”。
（四）以编制管理为龙头，建立财政、编制和人事管理的配合制约机制。
按照机构编制实名制管理要求，科学界定与机构编制管理相关的部门职责，逐步完善以机构编制实名制为载体的综合约束机制；以“苏州市机构编制和人员管理信息系统”为平台，整合用编申报、用编进人和人员预算管理等各项业务，完善各项业务流程，各方配合协调，严格把好用编关、进人关和财政预算管理关。在编制管理过程中，各部门必须摈弃部门利益，共同把好关口。