昆山市编办
今年4月1日，昆山市张浦镇被中央编办等六部门确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一，特别是6月18日，中编办等部门在昆山市召开全国经济发达镇行政管理体制改革试点工作座谈会以来，昆山市委、市政府高度重视，切实把列入试点镇作为推进经济发达镇新一轮发展的重要契机，作为加强和优化基层政权建设、加快统筹城乡一体化协调发展的重要举措来抓，围绕张浦镇行政管理体制改革试点，开展了一系列调查研究活动，着力做好各项准备工作，就充分放权授权、优化机构设置的总体思路等问题进行了深入分析研究和有益的探索。
一、张浦镇经济社会发展的基本现状
（一）外来人口集聚膨胀。张浦镇现镇域面积109平方公里，建成区面积10.2平方公里，工业区面积24.03平方公里，下辖2个办事处、7个社区居委会、19个行政村。2009年末全镇本地户籍人口为6.6万，外来注册登记人口为12万，外来人口比2000年末净增10万，为2000年的6倍。近9年来，张浦镇外来人口以超过20％的速度增长，而外来人口中，近八成都是18-35岁的劳动力，张浦镇已经成为外来劳动力市场的聚集地。
（二）社会事业迅猛发展。张浦镇始终坚持科学发展，加快城镇基础设施等建设力度，全力推进统筹城乡一体化发展，以镇区西扩为重点，投入资金10亿多元，形成了完善的道路框架，实现了市镇两级主干道的互相沟通；投资6300多万元建设银河路等景观大道；投资2.5亿元，改善全镇科教文卫设施；引进20多家优秀的房地产企业进驻，一批精品商品楼盘已相继建成。2009年，张浦镇被确定为苏州市城乡一体化改革试点镇，目前已制定了3年行动计划，160万平方米的动迁小区建设规划方案已经全部得到论证，目前抓紧推进建设。通过近年来的不断努力，张浦镇已成功创建了全国环境优美乡镇、国家级卫生镇、全国小城镇建设示范镇。
（三）经济实力不断增强。张浦镇积极发挥区位优势、资源优势、产业优势、人才优势和服务优势，坚定不移地实施外向带动战略，规划建设香港工业园、俱进工业园、德国工业园、海峡两岸食品工业园等四个工业集中区，吸引了来自20多个国家和地区的600多家外资企业注册，投资总额达45亿美元，民营企业2500家，投资总额82亿元，形成了电子资讯、精密模具、新材料、民生用品等四大支柱产业。2009年张浦镇实现地区生产总值110亿元、工业产值380亿元、全口径财政收入21.9亿元、一般预算收入8.24亿元，分别是2000年的8倍、13倍、19倍和7倍。今年张浦镇的地区生产总值预计达到130亿元、工业产值440亿元、全口径财政25亿元、一般预算10亿元。全镇农村居民人均年收入将超过18000元；通过盘活存量、用足用好村级预留地等政策，今年全镇各村可支配收入超过5000万元，其中金华和七桥村计划在2年内可支配收入有望超过1000万元。
二、张浦镇行政管理体制改革已为紧迫
张浦镇面临的问题其它镇也同样存在，主要是行政管理体制瓶颈问题。通俗的讲，就是一个小城镇建制单位管理一个小城市功能事务的问题，具体来说，就是镇级单位的事与权还不相对称，机构设置还不尽合理，人员编制还比较紧缺。
（一）镇级事权不相对称。目前镇政府承担着公共安全、人口资源环境，市场秩序许多监管职能，但除国家法律法规明确赋予镇政府极少部分执法权外，镇政府在上述领域基本无执法权限。市级机关公安局、人社局、国土局、住建局、规划局、城管局、交运局、水利局、农委、文广新局、卫生局、药监局、环保局、旅游局、人口与计生委、安监局、物价局等17个和工商、国税、地税等3个垂直共20余个行政执法部门，在实施镇级执法过程中由于受到人员、编制、装备、经费等方面的限制，不能完全满足镇级行政执法的实际需要。在开展行政执法时，面对点多、线长、面广的乡镇往住感到势单力薄、力不从心，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”，难以进行有效的日常行政监管。
有限管理权，一是市政府的职能部门在张浦镇派驻的站所实际上切割了镇政府的权力，目前垂直管理的有公安、城管、教育、卫生、土地、交管、工商、税务等部门，垂直管理的出发点是加强统一集中管理，但使镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成全镇一盘棋，难以发挥管理过程中的综合领导与协调作用。二是经济社会的快速发展使得镇政府在产业发展、基础设施规划建设、社会治安、环境整治、安全生产等方面的工作任务十分艰巨，客观上要求加强镇级管理权限与综合协调能力，然而在管理上，权力与能力是相匹配的，有限的管理权限难以发挥很强的综合协调能力。三是外来劳动力人口的大量涌入，给道路、供水、供电、环保、绿化及教育、医疗、文体、休闲、住房等建设造成巨大的压力，迫切要求基础设施与市政设施有大的扩展。由于企业和人口的迅速增加，所要求的公共事务管理也日益的复杂和繁重。但是由于原有的体制是按照户籍人口和行政级别进行社会管理服务配置的，而不是按照实际的居住人口数配置，张浦原籍人口不足7万，登记的外来人口却已超过了12万，因而导致公共管理服务的供给能力严重不足。目前张浦镇的经济实力强于欠发达省份的县乃至地级市，但在进一步的发展中，受制于镇政府管理权限的不足。
财权不匹配，镇一级设立财政所，但实际上没有独立财权，致使乡镇公共财政经费紧缺，造成镇一级的公共建设远远落后于经济发展，影响了工业化、城镇化进程。2008年张浦镇财政收入17.7亿元，而属于镇财政可支配的只有3.07亿元，镇财政的支出却负担沉重，财政支出上没有调控权，难以保证行政管理的高效运转。同时由于乡镇融资平台有限，使得资金的筹措压力非常大。
（二）机构设置不够合理。2001年县乡政府机构改革，张浦镇机关设置7个综合（专业）办公室、9个事业单位；2004年区划调整时，镇机关设置5个综合办公室、8个事业单位；2007年乡镇机构改革，镇机关设置“5办2所”，即党政办公室、政法办公室（挂“社会治安综合治理办公室”牌子）、经济发展办公室（挂“安全生产监督管理办公室”、“农村工作办公室”牌子）、村镇建设管理和环境保护办公室、社会事业办公室(挂“人口和计划生育办公室”牌子) 、司法所、财政所，同时设置7个事业单位，即经济服务中心（统计站）、劳动和社会保障所（人力资源教育训练中心）、建设管理所、人口和计划生育服务站、农业服务中心、文化体育站（党校）、招商服务中心（服务业发展中心）。机构设置基本上没有脱离传统镇级机构设置的框架，而在实际操作上也未能完全按照设置要求真正的运作起来。为了适应社会快速发展的管理形势的需要，张浦镇政府自行设置综合管理机构进行应对，由于未经机构编制部门审批，没有赋予相应的工作职能，有点名不正言不顺。
（三）人员编制比较紧张。2001年县乡党政机构改革，乡镇党政机关行政编制精简15%，事业编制精简20%，张浦镇行政编制调整为65名，事业编制调整为129名；2004年区划调整时，乡镇行政编制精简10%，事业编制精简30%，张浦镇行政编制调整为66名，事业编制调整为132名；2007年乡镇机构改革，乡镇行政编制在2001年党政机关行政编制精简的基础上再精简10%，事业编制在2001年机构改革之前的基础上精简44%，张浦镇行政编制调整为58名，事业编制调整为159名。2001年至今的9年里，张浦镇经济发展突飞猛进，人员编制基本未变。为缓解人员编制紧张矛盾，近年来，张浦镇招聘了部分编外人员，但是由于受财力限制，一方面不敢大范围招人，另一方面没有相关编外用工政策，担心与《劳动合同法》发生冲撞，长期以来人员编制紧缺矛盾一直未能得到很好的缓解。
三、张浦镇行政管理体制改革的思考建议
（一）赋予县级管理权限。根据中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神，凡是法律、法规明确规定以外的审批权限和经济管理权限，原则上都要下放给试点镇政府，减少市级审批环节，提高镇级行政效能。市级各部门主要围绕行政管理、行政执法、行政审批、行政收费、行政服务、行政监督等六个方面，充分放权授权给试点镇，使试点镇切实拥有与其经济社会发展水平相适应的行政审批、行政许可以及其他行政权限，增强试点镇经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的能力和活力。
全面扩大试点镇在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面的执法管理权限，凡是试点镇设立的内设机构和各派驻分局，都要保证责权统一，尤其要加强综合执法局的运行机制探索力度，充分行使其区域内执法管理权限。
在明确试点镇按副县（处）级管理和享受县级经济社会管理权限的基础上，积极探索，力求突破原来镇的建制格局，充分释放试点镇的能量。试点镇党委书记、镇长按照干部管理权限，予以明确副处级，镇党委书记经考核工作实绩突出的，优先推荐进入市级班子。
（二）调整优化机构设置。积极探索机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府管理架构，创新建立符合试点镇区特点的职能有机统一的大部门行政管理体制。按照“精简、统一、效能”原则，整合行政事业机构，减少管理层次。在试点镇设置 “一办五局”，即党政办公室、经济促进局、规划建设局、组织人事劳动局、社会事业局（社区管理局）另挂镇司法所牌子、综合执法局，均为副科级建制。“一办五局” 按照县级管理权限承担经济社会管理主要职能。同时试点镇继续按照有关法律和章程的规定，设置党委、纪委、人大、政协、人武部和群团工作机构。
设置六个派驻分局，保留原财政分局、国土分局，增设公安分局和中央、省垂直管理的国税分局、地税分局、工商分局，各派驻分局全面实行严格的双重管理机制，赋予试点镇更多的干部任免、人员调配、工作考核和奖惩方面的权利。撤销原来在乡镇合并中设立的办事处机构，由社区管理局派驻设立社区管理工作站，专门负责该区域的社会管理服务工作，确保统筹城乡一体化发展过程中，农村向社区的平稳过渡。
设立三个事业机构，均为副科级建制，即建立行政服务中心，考虑到原乡镇便民服务中心只是个服务平台，不是一个常设机构，虽然在乡镇便服务中发挥了一定的作用，但是目前仍然管理不够规范，为了确保为乡镇提供更高质量的便民服务，设立该机构，主要负责为试点镇提供高效、便捷、规范、阳光的行政许可、行政审批和行政服务；建立国有（集体）资产管理中心，全面加强国有（集体）资产管理，有效促进国有（集体）资产保值增值，中心主要负责试点镇国有及集体资产的监督和管理等工作，构建试点镇城市化发展所需的融资平台；建立招投标中心，负责试点镇的建设工程和政府采购等招投标工作，提高效率，以适应加快城市化建设步伐的需要。
（三）加强人员编制配置。张浦镇自三镇合并至今，人员编制一直比较紧张，目前行政编制58名，事业编制159名，现有的人员编制数与张浦镇所承担繁重的工作任务还有不小的差距。2007年乡镇机构改革后，乡镇行政编制、事业编制重新进行了核定，由省实行总量控制。在这种情况下，虽然张浦镇这几年探索创新用人机制，按照苏州市“关于加强市级机关、事业单位公益性岗位用工的管理意见”，根据岗位需求，有比例的招聘部分编外人员，加强公益性岗位的人员配置，为做好各项工作创造了一些条件，但是没有从体制上真正缓解人员编制紧缺的矛盾。在当前中央编委强调乡镇一级机构编制五年内不能突破的情况下，需给予张浦镇的特殊的支持，适度增加行政编制，允许各县市增补一定的事业编制，以提供有效的人力资源保障。